Децентрализация помогла местным органам власти максимально мобилизоваться в первые дни агрессии и действовать, не дожидаясь указаний из Киева. Сейчас же международные партнеры способствуют громадам в подготовке проектов восстановления в соответствии с новыми, «несоветскими» стандартами. Об этом в эфире Radio NV рассказала заместитель руководителя отдела устойчивого развития программы U-LEAD Марьяна Семенишин.

— Расскажите, что такое U-LEAD.

— U-LEAD с Европой — это программа, которая помогает украинским громадам с 2016 года. Основной наш мандат — содействие громадам в становлении, развитии, а теперь, последние полтора года, в планировании своего восстановления. Мы работаем по всей Украине, в каждой области, почти с 14 сотнями громад.

— Был ли провал в развитии местных громад в связи с российским вторжением? Когда вроде как не до того было?

— Буду говорить, основываясь на исследованиях. На самом деле определенное непонимание, что делать, присутствовало, но оно было минимальным. Поскольку сразу, с первых дней полномасштабного вторжения, в громадах знали, что они должны делать. Знали, что должны предоставлять услуги гражданам, которые прибывают к ним или ищут убежища, направляясь на запад, и должны помогать украинской армии. Согласно исследованию Совета Европы, громады испытывали период смятения только первые пару дней, так они сами говорят. Более 75% громад возобновили нормальную работу в первые две-три недели.

Понятно, что даже сейчас говорить о нормальном функционировании под обстрелами, под ракетными и дроновыми ударами, очень сложно. Но это факт.

— Наше общество в целом склонно к такой быстрой самоорганизации?

— Думаю, да. Это подчеркивают два Майдана, это подчеркивает сама реформа местного самоуправления. Как вы знаете, реформа началась с добровольного объединения. Этот период длился четыре года. Для всей Европы это была большая неожиданность: как это, громады четыре года подряд добровольно объединяются? Как по мне, это и есть эффект Майдана. Когда у нас есть четкая цель, то нет препятствий для самоорганизации.

— Вы сказали, что после полномасштабного вторжения местным громадам, чтобы прийти в себя, понадобилось буквально два дня, а потом люди поняли, как организовывать процесс, что делать, куда бежать, кому помогать, где аккумулировать средства. А если бы эти функции выполнялись на правительственном уровне? В чем отличие правительственного управления и управления на уровне местных громад?

— Вы очень хорошо подчеркнули способность к быстрой мобилизации. Почему это так? Потому что громады, согласно принципу субсидиарности, являются первыми поставщиками услуг. Это первые представители власти, с которыми общаются люди, которые принимают обращения граждан и должны реагировать на то, что происходит. Это очень важный принцип — субсидиарности, или «снизу вверх». Есть определенный вопрос или проблема, если ее можно решить на местном уровне, ее надо там решать.

То, что громады смогли так быстро мобилизоваться, начать помогать армии, помогать внутренне перемещенным лицам, гражданам, пострадавшим от обстрелов, еще раз доказывает, что реформа местного самоуправления, которая длится почти восемь лет, была результативной. Никто на правительственном уровне не решает вопрос, как обеспечить обучение в той или иной школе определенного населенного пункта, потому что это прямая обязанность органов местного самоуправления.

— По вашему мнению, децентрализованная страна лучше способна сопротивляться масштабной агрессии, чем та, где решения принимаются в едином центре?

— Несомненно. Полтора года нашего победного сопротивления доказывают это. Те люди, которые могут и умеют принимать решения на местном уровне, не станут ждать реакции сверху. Они могут действовать быстро. Поговорите с мэрами или старостами — они расскажут истории, что иногда отсчет времени на решения, которые они принимали, измерялся часами: или они помогут людям, или нет. Представьте себе ту же ситуацию в 2014 году.

— Сто процентов! Я вспоминаю эти фразы военных — «а мы ожидаем приказа из Киева». Так развивалась оккупация Крыма. Не нужно было никаких приказов — у вас есть оружие, и надо было действовать. То же самое касалось тогда и местной гражданской власти.

— Неслучайно одним из первых решений новосозданного правительства 1 апреля 2014 года было принятие концепции реформы местного самоуправления. Правительство Украины поняло, что только страна, где могут принимать решения на местах, будет устойчивой к угрозам. Мы еще в 2014 году заложили основы нашего успеха, того, что мы можем работать слаженно, как одна страна.

— Чтобы местные громады могли что-то делать, они должны обладать определенными ресурсами. Во время войны не отобрали этот ресурс, в том числе финансовый, с понятной мотивацией — что сейчас много всего стране нужно? Уменьшились ли возможности местных громад?

Читайте также:

Не выживание — развитие. Стоит ли восстанавливать полностью разрушенные города и села и как увидеть человека в проектах восстановления Украины — эксперт

— Я бы не говорила, что они уменьшились, в частности если речь о финансовом ресурсе громад. Он остался тем же, что и до полномасштабного вторжения. Конечно, есть потери инфраструктурных ресурсов, есть потери людей, я бы обратила внимание именно на это. Налоги, поступления, субсидии — все это есть. Но очень тяжело вернуть людей, сделать территории такими, на которых смогут жить люди. Я бы четко разделяла эти вопросы. Государство не ограничило финансовые ресурсы громад. Но нам надо говорить о потере человеческого ресурса и потере территорий, которые станут непригодными для выращивания продуктов, для жизни на десятки лет вперед из-за минирования и тому подобное.

— Но мы также слышим претензии к местным громадам, в частности тем, которые в глубоком тылу начинают заниматься проектами на сотни миллионов гривен. Строить стадионы, на которых можно будет проводить матчи Лиги чемпионов, вкладываться в какие-то дорожные развязки, которые бы подождали еще лет 50. По крайней мере, до победы бы точно подождали. И в этом есть определенный диссонанс с лозунгом «Все для фронта, все для победы». Что вы думаете об этих проблемах и об их решении?

— Знаете, здесь худший инструмент — генерализация. Нельзя на примере одного какого-то случая, который вы увидели в медиа или в социальных сетях, обобщать практику всех 1400 громад Украины.

Во-вторых, всегда надо обращать внимание на то, что местная власть в первую очередь подотчетна тем гражданам, которые живут на этой территории и которые ее выбрали. Следует мониторить конкретную ситуацию. Потому что, возможно, для какой-то общины тот инфраструктурный объект, о котором вы говорите, является суперважным. Согласитесь: если граждане, живущие на территории общины, не реагируют на это, то выглядит странным, что реагируют жители других населенных пунктов.

Читайте также:

Юрий Бутусов

«Военный» НДФЛ забирают у общин. Как не допустить катастрофических последствий

— Кое-что я вижу собственными глазами. К примеру, есть улица, по которой я езжу. Я четко знаю, как человек, который много лет за рулем, что эта улица еще долго выдержала бы без замены асфальта. Все было бы нормально, не надо было снимать асфальт и класть новый. Тут я вижу диссонанс. Но вы правы в том, что, когда об этом начали активно говорить, все увидели отчеты из разных громад, что вот такое вот количество денег они направляют на нужды Вооруженных Сил Украины.

— Да, это другая сторона медали. И это ведь происходит не только сейчас. Закупка дронов, авто и тому подобное. Даже небольшие громады осуществляли такие закупки с начала полномасштабного вторжения. Действующее законодательство Украины не ограничивает их в этом.

— Но вы подтвердили, что не нужно молчать, нужно говорить об этом, тогда ситуация начинает корректироваться.

— Должны реагировать в первую очередь граждане, которые живут в этой громаде, потому что в этом суть местного самоуправления. Вы, как ответственный житель, должны обратиться в исполнительный комитет совета, к своему депутату и спросить: слушайте, а что произошло? Почему так?

— Не возникает ли конфликтов между местными общинами и чиновниками на национальном уровне? Как согласовываются планы правительства по восстановлению с региональными планами?

Читайте также:

Новые возможности для общин: Ассоциация малых городов Украины готовит реформу фискальной децентрализации

— Мы сейчас находимся в особом периоде, когда и на национальном, и на местном или региональном уровне планируют, как будет отстроена страна. Пока одного документа с картиной, какой будет восстановление, нет. Но каждый из этих уровней может внести свое предложение, начать думать о том, как будет выглядеть конкретная громада, если она нуждается в восстановлении.

Что очень важно — в действующем законодательстве заложен механизм, что План восстановления и развития регионов Украины (так называется основной документ, который будет собирать данные по всем территориям) должен базироваться на региональных планах, а те в свою очередь — на местных. То есть, очень четко зафиксирован принцип «снизу вверх», планы громад будут составлять основу для других планов. Здесь заложена хорошая возможность исключить то, что кто-то потом скажет: «А где мой проект?»

— Хотите сказать, что такие планы на уровне местных громад кто-то составляет?

— Да! Мы, программа U-LEAD, поддерживаем громады в составлении таких планов, потому что планировать восстановление надо начинать сейчас. Нельзя ждать дня нашей победы, которая, мы все уверены, наступит. Нужно начать собирать данные, нужно думать о том, кто на территории громады живет, что у меня есть, чего у меня нет, как будем развиваться.

Очень часто мы сталкиваемся с тем, что у громад нет базовых данных, на основе которых они могут осуществлять планирование. Не потому, что этих данных вообще нет. Часто эти данные в деоккупированных населенных пунктах были похищены или уничтожены. Детальные генеральные планы территорий.

— Слушайте, и без войны генеральных планов многих наших городов просто не существовало. Целый детектив с застройкой города Киева.

— Должна вас поправить. Они существовали, но были, возможно, устаревшими, нуждались в обновлении.

— Это очень метко — об устарелости. Нас же не интересует обновление советской инфраструктуры, согласитесь. Возвращаться в позавчерашний день нет никакого смысла. Восстанавливать и строить страну нужно на качественно ином уровне. Как это отражается в планах, которые сейчас создаются?

— Вы подняли важную тему. Есть принцип — «отстроить лучше, чем было». Как наши западные партнеры, так и правительство сделали четкое заявление, что мы будем отстраивать страну согласно этому принципу. Что это означает? Как вы правильно отметили — иногда говорят, не стоит смотреть на то, какой именно объект был уничтожен, давайте его отстроим, потому что он хорошо выглядел.

— Довольно часто эти объекты плохо выглядели, если откровенно.

— Но, знаете, может быть какая-то эмоциональная привязанность и тому подобное. Принцип «отстроить лучше, чем было» связан с тремя критериями. Первый — это наличие исходных данных, которые обосновывают потребность. Условно — если на этом месте была школа, стоит ли ее отстраивать на тех же мощностях для обучения? Например, была на тысячу учеников. А будет ли в этом населенном пункте достаточно учеников, которые будут посещать школу в течение следующих десяти лет?

Собственно, мы стараемся помочь общинам (а это очень сложно в современных условиях, когда 8 миллионов населения выехало или переехало) понять и спланировать потребности. Но нужно думать не на месяц вперед, а на несколько десятков лет.

Второй критерий — модернизация. Он заложен как в планах восстановления Украины, так и в инструментах, которые предоставляют нам западные партнеры, в частности Ukraine Facility от Европейского Союза. Что означает модернизация? Именно то, что не стоит восстанавливать так, как было, а следует учитывать инклюзивность, энергоэффективность. То, что мы, в том числе, подтвердили при движении в Европейский Союз, — принцип «зеленого восстановления», или «зеленой трансформации».

И третий критерий — партисипация. Во времена Советского Союза очень часто строились социальные объекты просто для того, чтобы их построить, без привлечения граждан, которых не спрашивали, как они хотят, чтобы эти объекты выглядели.

— Существовала определенная сетка: на определенное количество жителей должна быть, например, парикмахерская, кинотеатр, библиотека. Исходя из этого, и создавалась инфраструктура.

— Если сейчас громада на местном уровне учтет этот принцип, то привлечет граждан к процессу принятия решений, спросит «с чего мы начинаем, почему нам это нужно и важно?», скажет: «Вот у нас такое-то количество населения, нам нужно такое-то количество услуг, которое мы можем разместить в населенных пунктах». Затем обоснует это в соответствии с новыми принципами, чтобы это было энергоэффективное здание, которое могло бы служить громаде десятки лет, включало бы все факторы инклюзии, чтобы в него могли зайти, выйти и комфортно себя чувствовать в нем все люди. Конечно, тогда будет лучше, чем было до того.

— Неужели и библиотеки будут?

— Я более чем уверена. В громадах, с которыми мы работаем, у людей есть энергия строить, думать о будущем, привлекать граждан. Это то, что насыщает энергией и нас, заставляет и меня в том числе вставать по утрам и говорить: «Планируем на десять лет вперед».

— Нужна же и законодательная поддержка. Есть градостроительный закон, который вызвал просто волну эмоций. Насколько он, по вашему мнению, соответствует тенденциям? Как вообще урегулировать то, что, например, застройщик должен не только возвести дом, но и укрытие под ним? Не просто подвал с трубами, из которых вода течет, а надежное укрытие, соответствующее определенным параметрам, зафиксированным в технических условиях.

Я читал, как в Израиле люди живут. У них в каждом доме есть такая железобетонная капсула.

Не хочу употреблять слово «принудить»… Как «поощрить» бизнес, чтобы застройка соответствовала существующим сегодня реалиям, чтобы на самом деле это был шаг вперед?

Читайте также:

Квартира с мамадом и видом на море. Насколько защищают квартирные комнаты-бомбоубежища в Израиле и подходят ли они для Украины

— Очень просто и сложно одновременно. Надо, чтобы органы, которые отвечают за заказ инфраструктурных объектов, знали об этих нормах и контролировали их выполнение. Именно здесь велика роль местного самоуправления.

Да, законодательство меняется, как вы упомянули, происходит масштабное обновление стандартов. Украина решила, что мы будем отстраивать лучше, чем было. Не только стандарты энергоэффективности и инклюзивности, но и стандарты убежищ меняются. Порой даже отслеживать эти изменения — очень большая работа. Но это — непосредственная обязанность органов местного самоуправления. Собственно, в этом мы им помогаем. Потому что если ты не знаешь норм, ты не можешь контролировать ни проектировщика, ни, тем более, застройщика.

Система работает таким образом, что сейчас в руках местного самоуправления достаточно инструментов для того, чтобы спланировать развитие и восстановление, и управлять этим.

На самом деле есть примеры многих громад, где четко знают, какая у них инфраструктура имеется и чего они хотят достичь. Они следуют нормам, контролируют проектировщиков и застройщиков, потому что, в первую очередь, им там жить.

— А кто будет контролировать сами местные общины и их руководство, чтобы не было злоупотреблений?

— В Украине есть определенные инструменты для обеспечения такого контроля, в частности в режиме военного времени. Реформа местного самоуправления еще продолжается. Одна из главных задач этой реформы — создание механизма надзора за решениями, которые принимают органы местного самоуправления. Украина находится в процессе имплементации этого механизма. Он достаточно сложный, потому что должен включать интересы разных сторон.

Полномасштабное вторжение РФ немного сбавило темп продвижения этой реформы. Но, бесспорно, этот механизм очень интенсивно обсуждается. Должны быть созданы инструменты, которые будут мониторить законность решений органов местного самоуправления.

— Как вы с местными громадами высчитываете динамику возвращения людей в Украину?

Читайте также:

Как 66-летний владелец компании из Австралии собственноручно восстанавливает разрушенные войной дома в Киевской области

— Эта динамика отслеживается как органами местного самоуправления, потому что, приезжая, гражданин регистрируется в определенной громаде, так и на государственном уровне. В обязанности программы международной технической помощи не входит такое отслеживание.

Здесь есть и сложность, потому что сейчас громадам, особенно прифронтовым, трудно думать о том, что будет, скажем, через год или через три месяца. В этом вызов для планирования.

— В процессе восстановления страны будут ли местные громады становиться богаче и иметь ресурс для того, чтобы заниматься саморазвитием?

— Безусловно. В этом основная цель реформы местного самоуправления.

— На чем будут зарабатывать? На строительстве?

— Будут зарабатывать на ресурсах, которые у них есть. В первую очередь, это люди, которые будут продуцировать бизнес.

— Я же не зря поднял тему возвращения людей.

— Да! Именно люди открывают бизнесы, поэтому очень важно их вернуть. Думать надо не в категориях восстановления инфраструктуры, а в категориях возвращения тех, кто будет пользоваться этой инфраструктурой.

— Платформа DREAM (Digital Restoration Ecosystem for Accounable Management) — что это такое? Какое она имеет значение в контексте нашего разговора? О цифровизации сейчас только ленивый не говорит. Но я обратил внимание, что одной из претензий к Минобороны было именно отсутствие цифровизации, что меня очень удивило. Как DREAM повлияет на восстановление страны?

— Это очень масштабный проект, начатый гражданским обществом. Он быстро нашел отклик в Минвосстановления. Эта система обеспечивает прозрачный механизм подачи документов на проекты восстановления. В конце концов будет полная база проектов, которые ваша громада делает, можно будет зайти и поискать все что интересует.

— Все будет прозрачно? Если мы увидим там развязку на полтора миллиарда гривен, то сразу сможем задать вопрос?

— Да, вопрос своей громаде. Другое дело, будет ли такой проект профинансирован. В системе DREAM вы будете видеть, на какой он стадии находится — на стадии обсуждения или уже обсужден, а вы просто пропустили общественные слушания. Эта система, в том числе, помогает гражданам и бизнесу наблюдать, что происходит в громаде.