«Украина либо суверенна, либо нет». Британский Chatham House детально разъяснил риски Минских соглашений и призвал мир избавиться от иллюзий
Странам Запада, а особенно Германии и Франции, пора осознать, что Минские соглашения ставят под вопрос суверенитет Украины — и либо признать их несостоятельность, либо поддержать компромиссные предложения Киева.
Об этом в своем свежем анализе настоящей сути Минских соглашений пишут специалисты Chatham House (Королевского института международных отношений) — известного британского аналитического центра.
Они напоминают, что на фоне рисков полномасштабного российского вторжения в Украину западные страны активизировали попытки найти политическое решение войны на Донбассе, длящейся почти восемь лет и организованной Россией. И в этом вопросе многие лидеры Запада возлагают надежды на Минск-2 — вторые Минские соглашения, подписанные в белорусской столице после переговоров 11−12 февраля 2015 года (Комплекс мер по выполнению Минского протокола). Во время своего недавнего визита в Москву президент Франции Эммануэль Макрон даже заявил, что «базой решения [конфликта] могут быть только Минские соглашения».
Однако, напоминают эксперты Chatham House, 10 февраля в Берлине провалилась девятичасовая встреча в нормандском формате, собравшая советников глав Франции, Германии, России и Украины — специально для возрождения минского переговорного процесса.
Эта неудача не должна вызывать удивления, констатируют британские аналитики, представляющие программу Chatham House Россия и Евразия.
«Политики и аналитики, цепляющиеся за мантру „имплементации Минских соглашений“, должны вынести суровые уроки относительно того, почему это соглашение не является дипломатической „серебряной пулей“ [эффективным способом решения проблемы российской агрессии]», — пишут авторы аналитического обзора.
НВ предлагает ознакомиться с его полным переводом.
Почему Минск-2 вызывает такие споры?
Минск-2 претендует на то, чтобы создать платформу для разрешения войны, однако представляет собой клубок противоречивых положений, а также запутанную и спорную последовательность действий. Текстуальная рассогласованность отражает несовместимые интерпретации того, что и как должно быть достигнуто. В основе же лежит простая проблема: Украина рассматривает Минск-2 как средство восстановления своего суверенитета, но Россия видит его как инструмент, с помощью которого можно искалечить суверенитет Украины.
В этом состоит «минская дилемма», и заложена она в основных политических положениях Минска-2 — а именно в вопросе о выборах и «особом статусе». Украина утверждает, что политическому урегулированию должен предшествовать вопрос безопасности, поскольку свободные и честные выборы на Донбассе могут быть проведены только после демилитаризации территорий, контролируемых сепаратистами, и восстановления контроля Украины над границей — что означает полное выведение российских войск.
Это не просто вопрос толкования Минска-2, поскольку обязательство уважать государственный суверенитет и территориальную целостность являются «императивными нормами» международного публичного права — правилами, от которых не допускаются отступления. Однако Россия настаивает на том, что выборы должны быть проведены на оккупированных территориях Донбасса до того, как Украина вернет себе контроль над границей — чтобы обеспечить «победу» своих марионеток из «ДНР/ЛНР».
В чем заключается проблема «особого статуса»?
Вопрос об «особом статусе» для «ДНР/ЛНР» является еще более спорным, поскольку требования России — вопреки тому, как их иногда трактуют — выходят далеко за рамки любого разумного определения автономии. Москва настаивает на варианте предельной автономии и закреплении ее в Конституции Украины — а это означает, что после формальной реинтеграции в состав Украины эти «мини-государства» будут, в сущности, независимыми от Киева.
Это привело бы к интеграции российского влияния в политическую систему Украины, поставив под угрозу суверенитет Украины изнутри. Такая повестка изложена в слитых в сеть электронных письмах Владислава Суркова — вдохновителя донбасского сепаратизма, который также заявлял, что после такого урегулирования законы Украины на Донбассе не будут иметь силы. Нет никаких сомнений в том, что цель России — уничтожение Украины как суверенной страны.
Неудивительно, что «особый статус» — это потенциально взрывоопасный вопрос в Украине, и некоторые сторонники компромисса обходят его молчанием. Подавляющее большинство украинцев отвергают эту концепцию, потому что опасаются, что Россия воспользуется ею для дальнейшей дестабилизации страны. Из-за международного давления лидеры Украины периодически неохотно сигнализируют о готовности согласиться на «особый статус» — но затем лишь сталкиваются с внутренней оппозицией.
Украина предлагает включить «ДНР/ЛНР» [подразумеваются ОРДЛО — прим.ред.] в общенациональную программу децентрализации, что позволило бы этим регионам получить новые полномочия — но в этом нет ничего подобного максималистской форме передачи полномочий, которой добивается Россия, или закрепленному в Конституции «особому статусу». Вместо этого ОРДЛО были бы подчинены властям в Киеве, которые определяют внутреннюю и внешнюю политику Украины. Для России это неприемлемо.
Почему реализация Минска-2 столь проблематична?
В отличие от России, чья позиция по Минску-2 не изменилась с 2015 года, Украина проявляет гибкость. Президент Владимир Зеленский пришел к власти в 2019 году с обещаниями урегулировать конфликт и подчеркнуто избегал называть Россию агрессором, сосредоточившись вместо этого на гуманитарных вопросах и стремясь к компромиссу везде, где это возможно.
Но вскоре и он столкнулся с тем же непреодолимым препятствием: без контроля над границей и территорией Украины невозможно достичь политического урегулирования, которое сохранило бы суверенитет Украины.
С 2015 года западные политики безнадежно пытались примирить позиции России и Украины, а «формула Штайнмайера» стала самой известной попыткой достичь недостижимого. Сторонники компромисса утверждают, что их номинальная цель — защита суверенитета Украины, а имплементация Минских соглашений — средство для достижения этой цели. Но они также отмечают, что реализация [этого подхода] предусматривает «особый статус» для «ДНР/ЛНР» — избегая при этом конкретных деталей, но предполагая отвергнуть позицию России.
Утверждение, что Украина должна «проглотить» недетализированную форму «особого статуса», косвенно принимает тот факт, что российская агрессия будет вознаграждена, игнорирует украинское общественное мнение, ставит под угрозу политическую стабильность в Украине и подрывает украинский суверенитет. Это политический бардак.
Какие еще вопросы требуют решения?
Существуют и другие проблемы, относительно которых некоторые сторонники «имплементации Минска» закрывают глаза на действия Москвы. С 2014 года Россия неуклонно интегрирует оккупированный Донбасс в свое собственное правовое, экономическое и политическое устройство, что делает перспективу восстановления контроля Украины над регионом все более спорной.
Самым разительным примером таких мер является «паспортизация»: Россия выдала более 720 тыс. паспортов жителям «ДНР/ЛНР», фактически превратив граждан Украины в граждан России и надругавшись над международным правом.
Паспортизация облегчает России экстерриториальное управление Донбассом, обеспечивая постоянное влияние РФ на сепаратистские территории без прямой аннексии. Это также может быть использовано в качестве предлога для оправдания полномасштабного военного вмешательства России с целью «защиты своих граждан».
Западные правительства — особенно Франция и Германия как участницы нормандского формата — должны сделать два вывода.
Во-первых, когда речь идет об «имплементации Минска», императивом должна быть ясность. Фундаментальные расхождения относительно суверенитета в Минске-2 невозможно обойти. Украина либо суверенна, либо нет. Третьего не дано.
Второй вывод проистекает из первого. Поддержка суверенитета Украины по определению означает поддержку киевской интерпретации Минска-2 и влечет за собой затяжное противостояние с Россией. Это будет продолжаться до тех пор, пока Россия не примет Украину как своего суверенного соседа. Идти к этому предстоит еще много лет, и было бы наивно либо лицемерно предполагать, что Минск-2 может быть средством достижения такой цели.
Это неприятные уроки, но если западные правительства в конце концов не усвоят их, они рискуют стать соучастниками попыток России превратить Украину в вассальное государство, что еще больше дестабилизирует Украину и нанесет непоправимый ущерб их собственным интересам и репутации.
