Формула з невідомим результатом

Україна офіційно схвалила так звану формулу Штайнмаєра. Це може зрушити з мертвої точки переговори із РФ, але несе ризики для суверенітету країни

Крістіна Бердинських, Іван Верстюк

Увечері 1 жовтня, виходячи на екстрено зібраний брифінг, президент Володимир Зеленський виглядав якщо не натхненно, то бадьоро. Він повідомив журналістам, що в Мінську українська сторона погодилася на так звану формулу Штайнмаєра, і подав це як дипломатичну перемогу.

Формула прив'язує імплементацію офіційним Києвом закону про особливий статус Донбасу до проведення у регіоні місцевих виборів за українськими законами та під наглядом ОБСЄ. Зеленський, розповівши про це, фізично ще продовжував стояти біля мікрофонів, але за суттю вже зробив крок у свою першу велику внутрішньоукраїнську кризу.

По-перше, президент одразу й програв маленьку інформаційну війну — першими про узгодження ідеї формули повідомили російські ЗМІ. Тож нічого нового Зеленський не сказав, а в деталі заглиблюватися не став.

Невідомість породжує підозри. Тому, по-друге, вже за кілька годин у Києві відбулися одразу дві акції протесту — націоналістів і активістів за участю представників порошенківської партії Європейська солідарність (ЄС). І тих й інших обурила "капітуляція" Києва перед Москвою в питанні Донбасу — саме так протестувальники трактували підсумки зустрічі в Мінську. І ті й інші обіцяли продовжити протестувати, і ввечері 2 жовтня на Банковій зібрався новий велелюдний мітинг. На вулиці вийшли люди і в інших містах.

Наступного дня президенту довелося провести відразу дві екстрені зустрічі з парламентарями: одну — загальну, другу — із представниками своєї фракції Слуга народу (СН). На обох Зеленський спробував переконати депутатів, що формула Штайнмаєра — це добре. Вона, мовляв, розблокувала можливість проведення зустрічі держлідерів у нормандському форматі (Україна, Німеччина, Франція та Росія), які востаннє збиралися три роки тому.

Своїх Зеленський переконав. Лідер фракції СН Давид Арахамія за підсумками зустрічі заявив, що в діях офіційного Києва немає і натяку на капітуляцію перед РФ. А от "чужих" президенту заспокоїти не вдалося: як написала Ірина Геращенко, співголова фракції ЄС, розмова вийшла важливою, але недостатньою для зняття усіх питань. На її думку, Зеленський щиро прагне миру. І водночас "щиро і дещо наївно вірить, що йому вдасться переграти Путіна".

Адже ще під час свого брифінгу Зеленський заспокоював, що вибори в окремих районах Донецької та Луганської областей (ОРДЛО) можуть відбутися тільки за українським законодавством, після виведення військ і за умови відновлення Україною контролю над держкордоном. "Не буде виборів під дулом кулеметів", — запевняв Зеленський.

Далеко не всі в Україні йому повірили. Пристрасті за Штайнмаєром дісталися навіть Львова: місцева облрада одноголосно схвалила заяву, в якій підписання формули названо кроком до капітуляції. Львівські депутати запропонували провести національний круглий стіл для вироблення загальнодержавної стратегії на перемовинах щодо російської агресії.

Зате на підписання формули позитивно відреагували німецьке, французьке і російське МЗС. Схвалили рішення і в Єврокомісії.

Як провів 1 і 2 жовтня 67-річний президент Німеччини Франк-Вальтер Штайнмаєр? Цим питанням українська преса, політики та ФБ-спільнота в запалі суперечок про однойменну формули не переймалися. Але якщо вірити прикметі, два перші жовтневі дні німецькому президенту мало би добряче гикатися.

Навряд чи чотири роки тому Штайнмаєр припускав, що його прізвище стане настільки популярним в Україні. Тоді він, будучи керівником німецького МЗС, усього лиш запропонував порядок вступу в силу закону про особливий статус Донбасу, прийнятого ВР у 2014-му, підписаного президентом України, але так і не імплементованого.

Суть пропозицій Штайнмаєра зводилася до наступного: закон набуває чинності о 20:00 у день голосування на місцевих виборах у ОРДЛО. І діє на тимчасовій основі до дня публікації підсумкового звіту Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ.

Якщо в доповіді зроблять висновок, що волевиявлення відбулося за законами України, а також міжнародними та стандартами ОБСЄ, закон продовжить діяти вже як постійний.

Основні положення цього закону передбачають, що учасників "подій" в ОРДЛО не притягатимуть до кримінальної та адміністративної відповідальності. Крім того, регіон отримає право використовувати російську мову в сфері освіти, ЗМІ, судочинстві та діяльності місцевих органів влади. А ці самі органи зможуть самі призначати прокурорів і суддів. Водночас місцеві ради в ОРДЛО формуватимуть "загони народної міліції" з громадян України.

Також Кабмін, відповідно до закону про особливий статус, зобов'язаний надавати соціально-економічну підтримку регіону і займатися розвитком його культурної сфери. А органи виконавчої влади стануть розвивати транскордонне співробітництво між Донбасом і сусідніми областями РФ.

У законі йшлося і про доступ українських політичних партій до участі в місцевих виборах в ОРДЛО, і про можливості для ЗМІ України висвітлювати процес. А також про можливості участі у волевиявленні тимчасово переміщених осіб — таких переселенців в Україні приблизно 1,5 млн.

Ідея Штайнмаєра в момент своєї появи не викликала захоплення у Росії. Вона обговорювалася на одній із зустрічей глав МЗС, але сторони так ні до чого і не прийшли, розповів НВ Павло Клімкін, колишній міністр закордонних справ України. "Через позицію Лаврова [міністра закордонних справ РФ], який говорив, що критерії ОБСЄ не можуть застосовуватися для виборів на Донбасі", — згадує український дипломат. На цьому обговорення ідеї Штайнмаєра і завершилося.

Однак у вересні 2019-го про формулу знову заговорили стосовно роботи Тристоронньої контактної групи (ТКГ) у Мінську: Україна — Росія — сепаратисти. А 1 жовтня український представник Леонід Кучма офіційно її завізував. У вихідному варіанті. Те ж саме зробили і росіяни з представниками "республік".

Втім, одного документа, підписаного всіма учасниками ТКГ, не існує. Всі, зокрема й Кучма, підписали окремі, хоч й ідентичні за змістом листи з текстом "формули" та згодою прийняти його, адресовані Мартіну Сайдіку, спецпредставникові голови ОБСЄ в Україні.

Крім того, сторони домовилися про розведення військ у двох пунктах на фронті — в Петровському і Золотому.

Р оман Безсмертний, колишній представник України у підгрупі з політичних питань ТКГ, зазначає: формула в перемовинах між радниками глав держав нормандського формату спливла не восени, а ще влітку.

Наприкінці серпня Зеленський поговорив телефоном із президентом Франції Еммануелем Макроном і з канцлером Німеччини Ангелою Меркель, домовившись про необхідність проведення саміту в нормандському форматі. Було і ще одне рішення — радники голів держав мають обговорити всі робочі моменти.

2 вересня у Берліні відбулася їхня зустріч. Але коли 18 вересня відбулося засідання ТКГ у Мінську, формулу не схвалили, бо Україні запропонували підписати спільний документ із сепаратистами. Київ на подібну їхню легітимізацію не пішов. Що ж зараз зрушило справу з мертвої точки? Як пояснив сам Зеленський, бажання Києва провести зустріч "нормандської четвірки".

"Формула Штайнмаєра була однією з декількох умов, озвучених Росією, щоб відбулася зустріч у нормандському форматі", — пояснює Альона Гетьманчук, директорка центру Нова Європа.

Зеленський на брифінгу повідомив: тепер формулу мають імплементувати в закон про особливий статус Донбасу. Але його нинішня редакція дійсна до 31 грудня 2019-го. А тому Верховна Рада має схвалити новий текст закону. Яким він буде — президент не зазначив. Але заявив: "Не буде перейдено жодної червоної лінії, тому немає і ніколи не буде жодної капітуляції".

"Жодних змін до Конституції про статус Донбасу: спочатку безпека — потім вибори", — окреслив одну з червоних ліній Богдан Яременко, народний депутат із фракції СН і голова парламентського комітету з питань зовнішньої політики.

Російська рулетка

Україна за нової влади показала сильну політичну волю завершити війну, говорить НВ Марілуїзе Бек, ексдепутатка Бундестагу і колишня представниця парламентського комітету з питань зовнішньої політики. І Зеленський має потужний політичний мандат, щоб виконати будь-яку угоду, якої буде досягнуто на зустрічі в нормандському форматі, впевнена вона.

Обмін полоненими, розведення військ у районі Станиці Луганської — все це вже добрі новини для України. Але на цьому вони поки й завершуються. А обстріли уздовж всієї лінії фронту тривають. "На жаль, немає причин говорити про те, що Путін і Росія змінили свою поведінку", — констатує Бек.

Вона наголошує, що місцеві вибори на Донбасі бажані. Адже їх проведення закріплено двома мінських угодами. Але у другій із них зазначено, що волевиявлення має відбутися за українським законодавством. "За поточних умов неможливо навіть уявити, щоб українські політики проводили виборчу кампанію в окупованих частинах Донбасу", — каже Бек.

Ольга Айвазовська, голова правління громадської організації ОПОРА, вважає: у проведенні переговорів Росія обрала певну тактику — виривати з контексту якісь етапи й обговорювати їх як самодостатній механізм. Так, у формулі Штайнмаєра немає нічого про забезпечення безпеки в регіоні. Це питання обговорюватиметься на подальших перемовинах. Хоча умови безпеки — головний момент.

"У світі практика така: раніше ніж за рік після припинення вогню вибори не проводять", — пояснює експертка. Але і до цього потрібно пройти безліч етапів: відведення важкого озброєння, роззброєння населення, розмінування, повернення контролю над кордоном.

З останнім вже виникли проблеми: так звані лідери так званих республік на другий день після схвалення у Мінську ідеї Штайнмаєра заявили, що передавати під контроль української армії кордон із РФ вони не збираються. Та й вибори вони проведуть тоді, коли захочуть. А не тоді, коли на це дасть добро офіційний Київ.

Утім, думка "лідерів республік" другорядна. Значно важливіший фактор Москви — саме за нею вирішальний голос. "Росія має визнати себе стороною конфлікту. А вона з цим не погоджується", — каже Айвазовська. За подібних умов вимагати від РФ виведення своїх військ із ОРДЛО неможливо: Кремль продовжить торочити, що "їх там немає". А бойовики зможуть назвати всіх озброєних людей якоюсь "народною міліцією" й нічого нікуди не виводити.

Схожим чином розмірковує генерал Бен Ходжес, колишній командувач армії США в Європі. "З огляду на поведінку росіян упродовж останніх п'яти років, я не вірю, що без строго підписаних зобов'язань Росія продемонструє добру волю [в цьому питанні]", — каже він.

Не варто плутати формулу Штайнмаєра з планом вирішення конфлікту, попереджає Клімкін. Вона — лише інструмент реалізації всього одного з пунктів якоїсь дорожньої карти і має сенс тільки як частина послідовності дій.

Тому зараз великий виклик для офіційного Києва — це посадити Росію за стіл перемовин, говорить Каймо Кууск, посол Естонії в Україні. Поки ж Москва гне свою лінію, пропонуючи "перемовини про перемовини".

Є й інші важливі виклики: забезпечити безпеку в регіоні, відновити контроль над кордоном і організувати місцеві вибори, які відбудуться не просто за законами Києва, а й з участю українських партій, ЗМІ, а також Центрвиборчкому.

Раніше Вадим Пристайко, голова МЗС, саме ці пункти називав серед основних вимог України.

Але поки всі пояснення влади про те, до чого вона прагне, — лише слова. А ось письмово схвалена формула Штайнмаєра вже містить небезпечну пастку. В її тексті, за словами Клімкіна, є положення, що вибори мають провести "загалом" відповідно до стандартів ОБСЄ та українського законодавства. Але ця фраза дозволяє розмити весь сенс, пояснює ексміністр.

Про те саме говорить і Майкл Карпентер, керівний директор Центру демократії та глобальної взаємодії Університету Пенсільванії. Росія, за його словами, може провести фіктивні вибори, що вона вміє робити дуже добре. А ОБСЄ за таких умов буде складно визначити, були вибори повністю "чесними і справедливими" або тільки частково. Як правило, ОБСЄ в таких випадках складає довгий звіт, але не виносить чіткого вердикту, пояснює Карпентер.

Не буде виборів під дулом кулеметів
Володимир Зеленський,
президент України

Він застерігає, що сепаратисти можуть виставити довгий перелік попередніх умов, перш ніж погодитися на вибори. Якщо Україна не піде їм назустріч, Росія вмиє руки — мовляв, вона більше нічого зробити не може, а Києву варто бути більш здатними домовлятися.

У тому, що Кремль хитруватиме, погоджуються усі опитані НВ експерти. "Давайте не забувати, що Росія продовжує видавати тисячі своїх паспортів жителям Донбасу", — каже Марілуїзе Бек. Йдеться про те, що в червні Путін спростив отримання громадянства РФ для всіх жителів ОРДЛО.

"Росія хоче досягти результату ціною поступок і компромісів України", — впевнена Гетьманчук. Вона зазначає, що українська дипломатія намагається переграти росіян у деяких питаннях, хоча публічно не може про це говорити.

Не дивно: на думку одного з вітчизняних дипломатів, висловлену на умовах анонімності, Путіну в будь-якому разі потрібно "продати" відступ із Донбасу власному електорату та світовій спільноті. Тобто зберегти обличчя. Києву ж доводиться балансувати між поступками Кремлю та дотриманням національних інтересів. І Зеленський, безумовно, не хоче виглядати в очах співвітчизників "капітулянтом". Тому простого і швидкого вирішення навіть проблеми виборів у ОРДЛО, не кажучи вже про досягнення остаточного миру в регіоні, не існує.

Незважаючи на великий скепсис українських і закордонних експертів, посол Естонії закликає офіційний Київ не опускати руки. Кууск нагадує про досвід його власної країни. На початку 1990-х, після відновлення незалежності, Естонія вимагала виведення російських окупаційних військ. "Це зайняло у нас три роки. Але наш приклад показує, що можна досягти рішення навіть у важких завданнях", — каже посол.