Формула с неизвестным итогом

Украина официально одобрила так называемую формулу Штайнмайера. Это может сдвинуть с мертвой точки переговоры с РФ, но несет риски для суверенитета страны

Кристина Бердинских, Иван Верстюк

Вечером 1 октября, выходя на экстренно собранный брифинг, президент Владимир Зеленский выглядел если не воодушевленно, то бодро. Он сообщил журналистам, что в Минске украинская сторона согласилась на так называемую формулу Штайнмайера, и подал это как дипломатическую победу.

Формула привязывает имплементацию официальным Киевом закона об особом статусе Донбасса к проведению в регионе местных выборов по украинским законам и под присмотром ОБСЕ. Зеленский, рассказав об этом, физически еще продолжал стоять у микрофонов, но по сути уже сделал шаг в свой первый большой внутри­украинский кризис.

Во-первых, президент с ходу проиграл маленькую информационную войну — первыми о согласовании идеи формулы сообщили российские СМИ. Так что ничего нового Зеленский не сказал, а в детали вдаваться не стал.

Неизвестность порождает подозрения. Поэтому, во‑вторых, уже через пару часов в Киеве прошли сразу две акции протеста — националистов и активистов с участием представителей порошенковской партии Европейская солидарность (ЕС). И тех и других возмутила “капитуляция” Киева перед Москвой в вопросе Донбасса — именно так протестующие трактовали итоги встречи в Минске. И те и другие обещали продолжить протестовать, и вечером 2 октября на Банковой собрался новый многолюдный митинг. На улицы вышли люди и в некоторых других городах.

На следующий день президенту пришлось провести сразу две экстренные встречи с парламентариями: одну — общую, вторую — с представителями своей фракции Слуга народа (СН). На обеих Зеленский попытался убедить депутатов, что формула Штайнмайера — это хорошо. Она, мол, разблокировала возможность проведения встречи гослидеров в нормандском формате (Украина, Германия, Франция и Россия), которые в последний раз собирались три года назад.

Своих Зеленский убедил. Лидер фракции СН Давид Арахамия по итогам встречи заявил, что в действиях официального Киева нет и намека на капитуляцию перед РФ. А вот “чужих” президенту успокоить не удалось: как написала Ирина Геращенко, сопредседатель фракции ЕС, разговор вышел важным, но недостаточным для снятия всех вопросов. По ее мнению, Зеленский искренне стремится к миру. И при этом “искренне и несколько наивно верит, что ему удастся переиграть Путина”.

А ведь еще в ходе своего брифинга Зеленский успокаивал, что выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) могут состояться только по украинскому законодательству, после выведения войск и при условии восстановления Украиной контроля над госграницей. “Не будет выборов под дулом пулеметов”, — уверял Зеленский.

Далеко не все в Украине ему поверили. Страсти по Штайнмайеру добрались даже до Львова: местный облсовет единогласно одобрил заявление, в котором подписание формулы названо шагом к капитуляции. Львовские депутаты предложили провести национальный круглый стол, чтобы выработать общегосударственную стратегию на переговорах по российской агрессии.

Зато на подписание формулы позитивно отреагировали немецкий, французский и российский МИДы. Одобрили решение и в Еврокомиссии.

Как провел 1 и 2 октября 67‑летний президент Германии Франк-Вальтер Штайнмайер? Этим вопросом украинская пресса, политики и ФБ-сообщество в пылу споров об “однофамильной” формуле не задавались. Но если верить примете, два первых октябрьских дня немецкому президенту должно было сильно икаться.

Вряд ли четыре года назад Штайнмайер предполагал, что его фамилия станет столь популярной в Украине. Тогда он, будучи главой немецкого МИДа, всего лишь предложил порядок вступления в силу закона об особом статусе Донбасса, принятого ВР в 2014‑м, подписанного президентом Украины, но так и не имплементированного.

Суть предложений Штайнмайера сводилась к следующему: закон вступает в силу в 20:00 в день голосования на местных выборах в ОРДЛО. И действует на временной основе до дня публикации итогового отчета Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.

Если в докладе будет сделан вывод, что волеизъявление прошло в соответствии с законами Украины, а также международными и ОБСЕ-шными стандартами, закон продолжит действовать уже как постоянный.

Ключевые положения этого закона предполагают, что участников “событий” в ОРДЛО не будут привлекать к уголовной и административной ответственности. Кроме того, регион получит право использовать русский язык в сфере образования, СМИ, судопроизводстве и деятельности местных органов власти. А эти самые органы смогут сами назначать прокуроров и судей. При этом местные советы в ОРДЛО будут формировать “отряды народной милиции” из граждан Украины.

Также Кабмин, согласно закону об особом статусе, обязан оказывать социально-экономическую поддержку региону и заниматься развитием его культурной сферы. А органы исполнительной власти станут развивать трансграничное сотрудничество между Донбассом и соседними областями РФ.

Речь в законе шла и о доступе украинских политических партий к участию в местных выборах в ОРДЛО, и о возможности для СМИ Украины освещать процесс. А также о возможности участия в волеизъявлении временно перемещенных лиц — таких переселенцев в Украине насчитывается примерно 1,5 млн.

Идея Штайнмайера в момент своего появления не вызвала восторга в России. Она обсуждалась на одной из встреч глав МИДов, но стороны так ни к чему и не пришли, рассказал НВ Павел Климкин, бывший министр иностранных дел Украины. “Из-за позиции Лаврова [министра иностранных дел РФ], который говорил, что критерии ОБСЕ не могут применяться для выборов на Донбассе”, — вспоминает украинский дипломат. На этом обсуждение идеи Штайнмайера и завершилось.

Однако в сентябре 2019‑го о формуле вновь заговорили в привязке к работе Трехсторонней контактной группы (ТКГ) в Минске: Украина — Россия — сепаратисты. А 1 октября украинский представитель Леонид Кучма официально ее завизировал. В исходном варианте. Ровно то же самое сделали и россияне с представителями “республик”.

Впрочем, одного документа, подписанного всеми участниками ТКГ, не существует. Все, в том числе и Кучма, подписали отдельные, хоть и идентичные по содержанию письма с текстом “формулы” и согласием принять его, адресованные Мартину Сайдику, спецпредставителю председателя ОБСЕ в Украине.

Кроме того, стороны договорились о разведении войск в двух пунктах на фронте — в Петровском и Золотом.

Роман Безсмертный, бывший представитель Украины в подгруппе по политическим вопросам ТКГ, уточняет: формула в переговорах между советниками глав государств нормандского формата всплыла не осенью, а еще летом.

В конце августа Зеленский побеседовал по телефону с президентом Франции Эммануэлем Макроном и с канцлером Германии Ангелой Меркель, договорившись о необходимости проведения саммита в нормандском формате. Было и еще одно решение — советники глав государств должны обсудить все рабочие моменты.

2 сентября в Берлине состоялась их встреча. Но когда 18 сентября прошло заседание ТКГ в Минске, формулу не одобрили, потому что Украине предложили подписать общий документ с сепаратистами. Киев на подобную их легитимизацию не пошел. Что же сейчас сдвинуло дело с мертвой точки? Как объяснил сам Зеленский, желание Киева провести встречу “нормандской четверки”.

“Формула Штайнмайера была одним из нескольких условий, озвученных Россией для того, чтобы состоялась встреча в нормандском формате”, — поясняет Алена Гетманчук, директор центра Новая Европа.

Зеленский на брифинге сообщил: теперь формула должна быть имплементирована в закон об особом статусе Донбасса. Но его нынешняя редакция действительна до 31 декабря 2019‑го. А потому Верховной Раде предстоит принять новый текст закона. Каким он будет — президент не уточнил. Но заявил: “Не будет перейдена ни одна красная линия, поэтому нет и никогда не будет никакой капитуляции”.

“Никаких изменений в Конституцию о статусе Донбасса: сначала безопасность — потом выборы”, — начертил одну из красных линий Богдан Яременко, народный депутат из фракции СН и глава парламентского комитета по вопросам внешней политики.

Русская рулетка

Украина при новой власти показала сильную политическую волю закончить войну, говорит НВ Марилуизе Бек, экс-депутат Бундестага и бывший член парламентского комитета по внешней политике. И у Зеленского есть мощный политический мандат, чтобы выполнить любое соглашение, которое будет достигнуто на встрече в нормадском формате, уверена она.

Обмен пленными, разведение войск в районе Станицы Луганской — все это уже хорошие новости для Украины. Но на этом они пока и заканчиваются. А обстрелы вдоль всей линии фронта продолжаются. “К сожалению, нет причин говорить о том, что Путин и Россия изменили свое поведение”, — констатирует Бек.

Она подчеркивает, что местные выборы на Донбассе желательны. Ведь их проведение закреплено двумя минскими соглашениями. Но во втором из них указано, что волеизъявление должно пройти по украинскому законодательству. “При текущих условиях невозможно даже представить, чтобы украинские политики вели избирательную кампанию в оккупированных частях Донбасса”, — говорит Бек.

Ольга Айвазовская, глава правления общественной организации ОПОРА, считает: в проведении переговоров Россия выбрала определенную тактику — вырывать из контекста какие‑то этапы и обговаривать их как самодостаточный механизм. Так, в формуле Штайнмайера нет ничего об обеспечении безопасности в регионе. Этот вопрос будет обсуждаться на дальнейших переговорах. Хотя условия безопасности — ключевой момент.

“В мире практика такова: раньше чем через год после прекращения огня выборы не проводят”, — объясняет эксперт. Но и до этого нужно пройти множество этапов: отвод тяжелого вооружения, разоружение населения, разминирование, возвращение контроля над границей.

С последним уже возникли проблемы: так называемые лидеры так называемых республик на второй день после одобрения в Минске идеи Штайнмайера заявили, что передавать под контроль украинской армии границу с РФ они не собираются. Да и выборы они проведут тогда, когда захотят. А не тогда, когда на это даст отмашку официальный Киев.

Впрочем, мнение “лидеров республик” вторично. Куда важнее фактор Москвы — именно за ней решающий голос. “Россия должна признать себя стороной конфликта. А она с этим не соглашается”, — говорит Айвазовская. В подобных условиях требовать от РФ выведения своих войск из ОРДЛО невозможно: Кремль продолжит твердить, что “их там нет”. А боевики смогут назвать всех вооруженных людей какой‑нибудь “народной милицией” и ничего никуда не выводить.

Схожим образом рассуждает генерал Бен Ходжес, бывший командующий армией США в Европе. “Судя по поведению россиян на протяжении последних пяти лет, я не верю, что без строго подписанных обязательств Россия продемонстрирует добрую волю [в этом вопросе]», — говорит он.

Не следует путать формулу Штайнмайера с планом решения конфликта, предупреждает Климкин. Она — лишь инструмент реализации всего одного из пунктов некой дорожной карты и имеет смысл только как часть последовательности действий.

Поэтому сейчас большой вызов для официального Киева — это усадить Россию за стол переговоров, говорит Каймо Кууск, посол Эстонии в Украине. Пока же Москва гнет свою линию, предлагая “переговоры о переговорах”.

Есть и другие важные вызовы: обеспечить безопасность в регионе, восстановить контроль над границей и организовать местные выборы, которые пройдут не просто по законам Киева, но и с участием украинских партий, СМИ, а также Центризбиркома.

Ранее Вадим Пристайко, глава МИДа, именно эти пункты называл среди основных требований со стороны Украины.

Но пока все объяснения властей о том, к чему они стремятся, — лишь слова. А вот письменно одобренная формула Штайнмайера уже содержит опасную ловушку. В ее тексте, по словам Климкина, имеется положение, что выборы должны быть проведены “в целом” в соответствии со стандартами ОБСЕ и украинского законодательства. Но эта фраза позволяет размыть весь смысл, объясняет экс-министр.

Об этом же говорит и Майкл Карпентер, управляющий директор Центра демократии и глобального взаимодействия Университета Пенсильвании. Россия, по его словам, может провести фиктивные выборы, что она умеет делать очень хорошо. А ОБСЕ при этом сложно будет определить, были выборы полностью “честными и справедливыми” или только частично. Как правило, ОБСЕ в таких случаях составляет длинный отчет, но не выносит четкого вердикта, объясняет Карпентер.

Не будет выборов под дулом пулеметов
Владимир Зеленский,
президент Украины

Он предостерегает, что сепаратисты могут выставить длинный перечень предварительных условий, прежде чем согласиться на выборы. Если Украина не пойдет им навстречу, Россия умоет руки — мол, она больше ничего сделать не может, а Киеву стоит быть более договороспособным.

В том, что Кремль будет финтить, сходятся все опрошенные НВ эксперты. “Давайте не забывать, что Россия продолжает выдавать тысячи своих паспортов жителям Донбасса”, — говорит Марилуизе Бек. Речь о том, что в июне Путин упростил получение гражданства РФ для всех жителей ОРДЛО.

“Россия хочет достичь результата ценой уступок и компромиссов со стороны Украины”, — уверена Гетманчук. Она отмечает, что украинская дипломатия пытается переиграть россиян в некоторых вопросах, хотя публично не может об этом говорить.

Неудивительно: по мнению одного из отечественных дипломатов, высказанному на условиях анонимности, Путину в любом случае нужно “продать” отступление из Донбасса собственному электорату и мировому сообществу. То есть сохранить лицо. Киеву же приходится балансировать между уступками Кремлю и соблюдением национальных интересов. И Зеленский определенно не хочет выглядеть в глазах соотечественников “капитулянтом”. Поэтому простого и быстрого решения даже проблемы выборов в ОРДЛО, не говоря уже о достижении окончательного мира в регионе, не существует.

Несмотря на большой скепсис украинских и иностранных экспертов, посол Эстонии призывает официальный Киев не опускать руки. Кууск напоминает об опыте его собственной страны. В начале 1990‑х, после восстановления независимости, Эстония требовала вывода российских оккупационных войск. “Это заняло у нас три года. Но наш пример показывает, что можно добиться решения даже трудновыполнимых задач”, — говорит посол.