Чи має НАЗК захищати адвокатів-викривачів?
Початок 2020 року позначився двома важливими подіями для викривачів корупції
По-перше, набули чинності зміни до Закону України «Про запобігання корупції», що значно посилили мандат НАЗК у сфері захисту викривачів корупції, наділивши його квазісудовою функцією щодо усунення порушень прав викривачів, і, відповідно, зробили його ключовим органом влади щодо запровадження державної політики та реалізації інституційного механізму у сфері захисту викривачів корупції в Україні.
По-друге, відбувся перезапуск НАЗК, а в нового керівництва з’явилася політична воля до налагодження системної роботи у сфері захисту викривачів корупції.
Представники громадянського суспільства та викривачі корупції затамували подих в очікуванні змін: невже ця мить справді настала й в Україні з’явилася інституція, яка має реальні повноваження захистити людей, які наважуються повідомляти про корупцію, наражаючись на небезпеку зруйнувати свою кар'єру?
Справді, захист викривачів корупції - це не лише новий тренд для нового керівництва НАЗК, це золотий стандарт його роботи в цій сфері. Майже щотижня з’являються нові історії успіху про захист цією інституцією прав викривачів.
Водночас така ефективна боротьба НАЗК за відновлення прав викривачів виявила проблему відсутності в корпоративній культурі поваги до викривачів корупції в багатьох органах державної влади, професійних асоціаціях, закладах освіти тощо. Бо чим ще можна пояснити те, що замість того, щоб виконати законний припис НАЗК, посадові особи цих органів, установ, організацій починають звинувачувати НАЗК у свавіллі.
Одним із останніх випадків є медійна атака на НАЗК після внесення припису голові Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури за перешкоджання професійній діяльності адвоката-викривача з боку кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (КДКА) Харківської області. Основна вимога припису — скасувати рішення КДКА Харківської області, яким адвоката незаконно притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
З огляду на те, що ця історія набула широкого обговорення в юридичних колах, під час якого в бік НАЗК лунали звинувачення у втручанні в діяльність органів адвокатського самоврядування та порушенні їхньої незалежності, важливо дати експертну оцінку цієї ситуації.
Отже, з метою встановити, чи є припис НАЗК законним та обґрунтованим, потрібно дати відповіді на такі запитання:
1. Чи має НАЗК повноваження вносити приписи щодо усунення порушень прав викривачів?
2. Чи були у НАЗК законні підстави вносити відповідний припис у цій справі?
3. Чи поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» на голову Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, а отже чи зобов’язаний він виконувати припис НАЗК?
Відповідь на всі три питання «так» означатиме, що припис НАЗК законний та обґрунтований. Щоб відповісти на ці запитання, ми будемо керуватися системним, телеологічним способами тлумачення українського законодавства у сфері захисту прав викривачів, доктринальним підходом до захисту прав викривачів та міжнародними стандартами в цій сфері.
1. Чи має НАЗК повноваження вносити приписи щодо усунення порушень прав викривачів?
Відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», саме НАЗК є спеціально уповноваженим органом, квазісудовою інституцією, яка повинна стояти на захисті прав викривачів. Приписи НАЗК про усунення порушень є основним інструментом захисту прав викривачів. Варто наголосити, що закон встановлює обов’язковість таких приписів, і наслідком їхнього невиконання є юридична відповідальність відповідних посадових осіб. Загалом, цей механізм є імплементацією міжнародного стандарту та вважається одним із найбільш ефективних та результативних інструментів захисту прав викривачів корупції у світі, а крім того, допомагає розвантажити судову систему. Варто зазначити, що контрольно-наглядові спеціально уповноважені органи щодо захисту прав викривачів від незаконних дисциплінарних стягнень та інших порушень їхніх прав ефективно працюють не лише в Канаді та США, але й у країнах із такими самими складними процесами державотворення, як в Україні (наприклад, у Республіці Боснія і Герцеговина).
В Україні саме НАЗК є таким незалежним спеціально уповноваженим органом, який має мандат на перевірку всіх без винятку звернень викривачів корупції, проведення перевірок фактів переслідування викривачів у зв’язку з викриттями, які вони зробили, та вжиття заходів щодо поновлення їхніх порушених прав. Отже, НАЗК має відповідне повноваження на внесення відповідних приписів. Варто наголосити, що ці повноваження не є новелою українського законодавства, а є імплементацією в українське законодавство одного з міжнародних стандартів захисту прав викривачів, рекомендованого OECD та передбаченого ЄС Директивою 2019/1937 «On the protection of persons who report breaches of Union law». Саме тому те, що НАЗК почало застосовувати цей механізм захисту викривачів корупції в Україні, свідчить не про порушення незалежності органів адвокатського самоврядування, а про суттєвий прогрес України у сфері європейських стандартів імплементації захисту викривачів.
2. Чи були у НАЗК законні підстави вносити відповідний припис у цій справі?
Відповідь на це запитання буде ствердною, якщо наявні чотири складові:
1) Наявність повідомлення про можливі факти вчинення корупційного правопорушення чи порушення, що прирівнюється до нього. У цій справі НАЗК з’ясувало, що адвокат справді у вересні 2019 року звернувся до органу досудового розслідування із заявою про корупційне правопорушення;
2) Особа, яка повідомила про це, є особою, якій ця інформація стала відома у зв’язку з виконанням її професійних обов’язків. У цій справі, як з’ясувало НАЗК, повідомлена інформація стала відома саме у зв’язку з виконанням професійних обов’язків, тобто відповідно до закону адвокат у цій справі підпадає під визначення «викривач»;
3) Наявність стягнення до викривача (тобто особи, яка повідомила). У цій справі до викривача-адвоката було застосовано стягнення у вигляді притягнення його до дисциплінарної відповідальності із застосуванням стягнення у вигляді позбавлення права на заняття адвокатською діяльністю;
4) Причинно-наслідковий зв’язок між повідомленням та застосуванням заходу негативного впливу на викривача. У цій справі НАЗК з’ясувало, що існує прямий зв’язок між повідомленням та застосуванням відповідного заходу негативного впливу на адвоката, адже його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за конфіденційне співробітництво з органами досудового розслідування. Як бачимо, НАЗК мало всі підстави вносити відповідний припис, адже в цьому випадку існує прямий причинно-наслідковий зв’язок між повідомленням викривача та застосуванням до нього заходу негативного впливу, яке призвело до позбавлення адвоката права на професію, адже, відповідно до законодавства України, без наявності свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю адвокат не має права на професійну діяльність.
Отже, відповідь на друге запитання також ствердна.
3. Чи поширюється дія закону України «Про запобігання корупції» на голову Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, а отже чи зобов’язаний він виконувати припис НАЗК?
Основна теза-звинувачення на адресу НАЗК — це те, що НАЗК порушило незалежність адвокатури, бо «адвокатура є незалежною від органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб. Тому жоден державний орган не вправі вказувати органам адвокатського самоврядування, які рішення їм слід приймати з тих чи інших питань» та «самостійне вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів є важливим елементом забезпечення незалежності та самоврядності інституту адвокатури…».
Проте, чи справді дія закону України «Про запобігання корупції» не поширюється на голову Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, а отже він не зобов’язаний виконувати припис НАЗК? Відповідь проста: «ні». Принаймні після набуття чинності законом України «Про запобігання корупції», адже дія цього закону поширюється не лише на посадових осіб органів державної влади. Приписи НАЗК є обов’язковими для всіх суб'єктів, передбачених статтею 3 закону України «Про запобігання корупції». І, відповідно, приписи НАЗК щодо скасування рішення КДКА Харківської області, яким адвоката незаконно притягнуто до дисциплінарної відповідальності, «є не вказівками чи приписами державних службовців», а правовим механізмом захисту викривачів, що гарантується законом України «Про запобігання корупції». Цей механізм НАЗК не лише мало право застосувати в цій справі, а й було зобов’язане це зробити, оскільки наявні всі ознаки порушення права викривача. А отже, голова цього органу адвокатського самоврядування повинен виконувати законні вимоги НАЗК, тому що саме НАЗК має спеціальний мандат щодо імплементації закону України «Про запобігання корупції».
Висновок
Ствердна відповідь на всі ці запитання дає змогу дійти висновку, що дії НАЗК щодо внесення припису є обґрунтованими та законними. Більше того, цей припис є обов’язковим до виконання для голови Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури. І, звісно, не йдеться про втручання в діяльність органів адвокатського самоврядування, натомість йдеться про гарантування захисту викривачів. У цій справі мовиться про захист викривача-адвоката, до якого за повідомлення про вчинення корупційного правопорушення було застосовано заходи негативного впливу у вигляді притягнення його до дисциплінарної відповідальності й, зокрема, позбавлення викривача права займатися адвокатською діяльністю з подальшим виключенням з Єдиного реєстру адвокатів України. НАЗК лише використало належний інструмент захисту у вигляді припису з метою поновити це право.
Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Мнения НВ
