21 июня, в первый день Лондонской конференции по восстановлению Украины, президент Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила о предложении ЕК создать специальный инструмент для поддержки восстановления, реконструкции и модернизации Украины. Примечательно, что соответствующий документ Еврокомиссия приняла накануне, 20 июня. Новый инструмент предусматривает поддержку Украины в течение 2024−2027 гг. в объеме 50 млрд евро. Эти средства в форме грантов и займов планируется использовать для реализации Плана восстановления, реконструкции и модернизации страны в рамках процесса вступления Украины в ЕС, специальной инвестиционной рамочной программы и технической помощи и других вспомогательных мероприятий. Именно эти моменты были в центре сообщений и комментариев относительно новой инициативы ЕС.

В то же время, введение нового специального инструмента (далее Инструмент) существенно меняет общий формат финансово-политического взаимодействия Украины и Евросоюза. Соответствующий документ ЕС на 69 страницах подробно описывает механизм действия нового инструмента и требует специального анализа. Поэтому я остановлюсь лишь на нескольких важнейших моментах институционального характера, от которых зависит полнота и эффективность использования возможностей нового инструмента.

Начнем с того, что сегодня речь идет только о предложении ЕК. Далее Европарламент и Совет Европейского Союза должны принять соответствующее решение, после чего инструмент «начнет» работать. Обсуждение Инструмента станет важным элементом формирования как стратегии долгосрочного финансового сотрудничества ЕС с Украиной, так и механизма сотрудничества международного сообщества в сфере экономической поддержки Украины.

Инструмент предусматривает выделение Украине 50 млрд евро в течение четырех лет

Инструмент предусматривает выделение Украине 50 млрд евро в течение четырех лет. Это самая большая сумма в рамках одного финансового инструмента в течение достаточно короткого периода времени. Полное и эффективное использование таких средств — это стратегический вызов для Украины, учитывая нашу «кредитную» историю. Ведь до сих пор Украина практически ни разу в полной мере не реализовала программы сотрудничества с МВФ, а Всемирный банк периодически пересматривал свой портфель на предмет закрытия отдельных проектов.

Основой сотрудничества ЕС и Украины должен стать План восстановления и модернизации Украины (далее — План). Этот документ должен содержать перечень вполне конкретных проектов «на земле» и реформ на пути к членству Украины в ЕС. ЕК будет оценивать План по четырем критериям, а именно:

а) адекватность целям Инструмента (восстановление, структурные реформы и сближение с ЕС);

б) соответствие Плана потребностям регионов Украины в решении проблем послевоенного восстановления, реконструкции и модернизации, с которым сегодня сталкиваются местные общины, и привлечение местных органов власти к процессу реконструкции на местном уровне;

в) насколько предложенные Украиной меры обеспечивают эффективный мониторинг, отчетность и внедрение Плана;

г) эффективность предложенных Украиной мер по предотвращению и выявлению нарушений, мошенничества, коррупции и конфликтов интересов при использовании средств Инструмента.

Как видим, два критерия касаются содержания Плана, а два — мониторинга и контроля за использованием средств.

Относительно Плана у меня возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, как этот План будет согласовываться с другими экономическими планами и мероприятиями, согласованными, в частности, с МФВ, Всемирным банком и т. д., ведь цели Инструмента во многом совпадают с целями сотрудничества с другими международными финансовыми структурами? Так, поддержка макроэкономической стабильности и ослабление внутренних и внешних финансовых ограничений, структурные реформы — это сфера «ответственности» МВФ, а восстановление и модернизация инфраструктуры — это сфера операций группы Всемирного банка, ЕБРР и ЕИБ.

Очевидно, что этот План должен включить в себя собственный План восстановления Украины (речь о документе, который Украина разрабатывает с 2022 года) и стать элементом среднесрочного планирования в целом и бюджетного планирования в частности. Проблема согласованности планов имеет и финансовое измерение. ЕС в рамках Инструмента требует от Украины четко указать, из каких источников будет финансироваться то или иное мероприятие с тем, чтобы избежать дублирования финансовых усилий и четко определить собственно вклад ЕС.

Во-вторых, какой политико-правовой статус будет иметь План в Украине? От этого напрямую будет зависеть, в частности, эффективность координации действий правительства и Верховной Рады Украины.

В-третьих, выполнение плана станет серьезным управленческим вызовом для Украины. Ведь выплаты будут происходить согласно фиксированного квартального графика на основе поданных Украиной платежных запросов и после проверки Комиссией выполнения соответствующих условий. Это означает, что несвоевременное или ненадлежащее выполнение согласованных мероприятий будет создавать серьезные политические и финансовые риски. Такие риски будут возникать не только в отношениях с ЕС, но и с другими международными партнерами, которые будут учитывать состояние реализации Плана в своем «восстановительном» сотрудничестве с Украиной.

Следует отдельно отметить, что Инструмент предусматривает усиленные условия предоставления финансовых средств (некое strong conditionality) и создания целого ряда механизмов контроля. Еврокомиссия заключит рамочное соглашение с Украиной по внедрению Инструмента. Это Соглашение будет содержать юридически обязательные договоренности и обязательства сторон по управлению, контролю, надзору, мониторингу, оценке, отчетности и аудиту средств в рамках Инструмента, а также меры по предотвращению, расследованию и исправлению выявленных нарушений, а также противодействию мошенничеству, коррупции и конфликту интересов.

Рамочное соглашение предусматривает также заключение специальных соглашений о финансировании и соглашений о займах, которые, среди прочего, предусматривают обязательство Украины обеспечить сбор и доступ к соответствующим данным о лицах и организациях, которые получают финансирование для реализации мероприятий Плана в отношении Украины. Речь, в частности, идет об исполнителях проектов, стоимость которых превышает 500 000 евро.

Чисто в операционном плане Инструмент предусматривает создание многоуровневого механизма контроля и аудита использования средств. Во-первых, речь идет о реформировании украинской системы государственного контроля и аудита. Такая реформа должна стать частью пакета изменений, реализация которых предусмотрена данным Планом. Во-вторых, ЕК сможет оперативно проверять использование средств согласно Плану. Речь идет о финансовых проверках на любом этапе проектного цикла. В-третьих, предусматривается создание специального контрольного органа — независимого аудиторского совета. Этот орган будет регулярно отчитываться перед ЕК об использовании средств, которые расходуются на достижение целей Инструмента, и предоставлять соответствующие рекомендации Украине.

Оценка использования средств в рамках реализации инвестиционных проектов и проектов технической помощи будет базироваться на системах, правилах и процедурах международных финансовых организаций и партнеров, которые будут участвовать в имплементации соответствующих проектов.

Ну а теперь о выводах. Во-первых, Инструмент делает акцент на эффективности использования средств. К сожалению, у нас этому вопросу как-то «традиционно» уделялось мало внимания. Во всяком случае, я не помню каких-то серьезных дискуссий на эту тему. Во-вторых, Инструмент предусматривает создание системы использования средств, что станет важным вкладом в развитие соответствующей системы финансового контроля в Украине. Внимание ЕК к вопросам контроля, мониторинга, противодействия коррупции, предупреждения конфликта интересов и т. п. — это четкий и недвусмысленный политический сигнал Украине с конкретной экономической основой. И, в-третьих, помощь Украине в восстановлении Украины — это очень серьезный моральный, политический, экономический и институциональный вызов и для международного сообщества.

Присоединяйтесь к нашему телеграмм-каналу Погляди NV