Це найбільша сума за короткий проміжок часу. Як ЄС планує допомогти Україні

21 червня, в перший день Лондонської конференції з відбудови України, президентка Європейської комісії Урсула фон дер Ляєн заявила про пропозицію ЄК створити спеціальний інструмент для підтримки відновлення, відбудови та модернізації України. Прикметно, що відповідний документ Єврокомісія ухвалила напередодні, 20 червня. Новий інструмент передбачає підтримку України протягом 2024−2027 рр. обсягом 50 млрд євро. Ці кошти у формі грантів і позик планується використати для реалізації Плану відновлення, реконструкції та модернізації країни в рамках процесу вступу України до ЄС, спеціальної інвестиційної рамкової програми та технічної допомоги та інших допоміжних заходів. Саме ці моменти були в центрі повідомлень і коментарів щодо нової ініціативи ЄС.

Водночас, запровадження нового спеціального інструменту (далі інструмент) суттєво змінює загальний формат фінансово-політичної взаємодії України та Євросоюзу. Відповідний документ ЄС на 69 сторінках детально описує механізм дії нового інструменту і потребує спеціального аналізу. Тому я зупинюсь лише на кількох найважливіших моментах інституційного характеру, від яких залежить повнота та ефективність використання можливостей нового інструменту.

Почнемо з того, що сьогодні йдеться лише про пропозицію ЄК. Далі Європарламент та Рада Європейського Союзу мають прийняти відповідне рішення, після чого інструмент «почне» працювати. Обговорення Інструменту стане важливим елементом формування як стратегії довгострокової фінансової співпраці ЄС з Україною, так і механізму співпраці міжнародної спільноти в сфері економічної підтримки України.

Інструмент передбачає виділення Україні 50 млрд євро протягом чотирьох років

Інструмент передбачає виділення Україні 50 млрд євро протягом чотирьох років. Це найбільша сума в рамках одного фінансового інструменту протягом досить короткого періоду часу. Повне та ефективне використання таких коштів — це стратегічний виклик для України, зважаючи на нашу «кредитну» історію. Адже до цього часу Україна практично жодного разу повною мірою не реалізувала програми співпраці з МВФ, а Світовий банк періодично переглядав свій портфель на предмет закриття окремих проектів.

Основою співпраці ЄС та України має стати План відновлення та модернізації України (надалі — План). Цей документ має містити перелік цілком конкретних проектів «на землі» та реформ на шляху до членства України в ЄС. ЄК оцінюватиме План за чотирма критеріями, а саме:

а) адекватність цілям Інструменту (відновлення, структурні реформи та зближення з ЄС);

б) відповідність Плану потребам регіонів України у вирішенні проблем повоєнного відновлення, реконструкції та модернізації, з яким сьогодні стикаються місцеві громади, та залучення місцевих органів влади до процесу реконструкції на місцевому рівні;

в) наскільки запропоновані Україною заходи забезпечують ефективний моніторинг, звітування та впровадження Плану;

г) ефективність запропонованих Україною заходів щодо запобігання та виявлення порушень, шахрайства, корупції та конфлікти інтересів, при використанні коштів Інструменту.

Як бачимо, два критерії стосуються змісту Плану, а два — моніторингу та контролю за використанням коштів.

Щодо Плану у мене виникає одразу кілька питань. По-перше, як цей План узгоджуватимуться з іншими економічними планами та заходами, узгодженими зокрема з МФВ, Світовим банком тощо, адже цілі Інструменту багато в чому співпадають з цілями співпраці з іншими міжнародними фінансовими структурами. Так, підтримка макроекономічної стабільності та послаблення внутрішніх та зовнішніх фінансових обмежень, структурні реформи — це сфера «відповідальності» МВФ, відбудова та модернізація інфраструктури — це сфера операцій групи Світового банку, ЄБРР та ЄІБ.

Очевидно, що цей План має включити в себе власний План відновлення України (мова про документ, який Україна розробляє з 2022 року) і стати елементом середньострокового планування в цілому та бюджетного планування зокрема. Проблема узгодженості планів має і фінансовий вимір. ЄС в рамках Інструменту вимагає від України чітко вказати, з яких джерел фінансуватиметься той чи інший захід з тим, щоб уникнути дублювання фінансових зусиль та чітко визначити власне внесок ЄС.

По-друге, який політико-правовий статус матиме План в Україні. Від цього прямо залежатиме зокрема ефективність координації дій Уряду та Верховної ради України.

По-третє, виконання плану стане серйозним управлінським викликом для України. Адже виплати відбуватимуться згідно фіксованого квартального графіку на основі поданих Україною платіжних запитів та після перевірки Комісією виконання відповідних умов. Це означає, що несвоєчасне або неналежне виконання узгоджених заходів створюватиме серйозні політичні та фінансові ризики. Такі ризики виникатимуть не тільки у стосунках з ЄС, але з іншими міжнародними партнерами, які враховуватимуть стан реалізації Плану у своїй «відновлювальній» співпраці з Україною.

Слід окремо зазначити, що Інструмент передбачає посилені умови надання фінансових коштів (таке собі strong conditionality) та цілої створення низки механізмів контролю. Єврокомісія укладе рамкову угоду з Україною щодо впровадження Інструменту. Це Угода буде містити юридично обов’язкові домовленості та зобов’язання сторін щодо управління, контролю, нагляду, моніторингу, оцінки, звітності та аудиту коштів в рамках Інструменту, а також заходів щодо запобігання, розслідування та виправлення виявлених порушень, а також протидії шахрайству, корупції та конфлікту інтересів.

Рамкова угода передбачає також укладання спеціальних окремих угод про фінансування та угод про позики, які серед іншого передбачають зобов’язання України забезпечити збір і доступ до відповідних даних щодо осіб та організацій, які отримують фінансування для реалізації заходів Плану щодо України. Йдеться зокрема про виконавців проектів, вартість яких перевищує 500 000 євро.

Суто в операційному плані Інструмент передбачає створення багаторівневого механізму контролю та аудиту використання коштів. По-перше, йдеться про реформування української системи державного контролю та аудиту. Така реформа повинна стати частиною пакету змін, реалізація яких передбачена даним Планом. По-друге, ЄК матиме змогу оперативно перевіряти використання коштів згідно Плану. Йдеться про фінансові перевірки на будь-якому етапі проектного циклу. По-третє, передбачається створення спеціального контрольного органу — незалежної аудиторська ради. Цей орган регулярно звітуватиме перед ЄК щодо використання коштів, які витрачаються на досягнення цілей Інструменту, та надаватиме відповідні рекомендації Україні.

Оцінка використання коштів в рамках реалізації інвестиційних проектів та проектів технічної допомоги базуватиметься на системах, правилах та процедурах міжнародних фінансових організацій та партнерів, які братимуть участь у імплементації відповідних проектів.

Ну а тепер про висновки. По-перше, Інструмент робить акцент на ефективності використання коштів. На жаль, у нас цьому питанню якось «традиційно» приділялось мало уваги. В усякому разі я не пам’ятаю якихось серйозних дискусій на цю тему. По-друге, Інструмент передбачає створення системи використання коштів, що стане важливим внеском в розбудову відповідної системи фінансового контролю в Україні. Увага ЄК до питань контролю, моніторингу, протидії корупції, попередження конфлікту інтересів тощо — це чіткий та недвозначний політичний сигнал Україні з конкретним економічним підґрунтям. І, по-третє, допомога Україні у відновленні України — це надзвичайно серйозний моральний, політичний, економічний та інституційний виклик і для міжнародної спільноти.

Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Погляди NV