Это важный шаг для нашей страны, потому что МВФ находится на пересечении, в центре всей международной финансово-бюджетной (но не военной и гуманитарной) помощи Украине. С начала войны международные партнеры предоставили в бюджет Украины почти $130 млрд. При этом доноры фактически «аутсорсят» МВФ надзор за экономическими политиками в стране — если страна идет согласно графику по программе, то все хорошо.
Седьмой пересмотр — это важно, потому что мы так далеко еще никогда не заходили в работе с МВФ с момента первой программы 1994−1996 годов, но еще более важным является тот факт, что несмотря на возросшую скорость геополитической и геоэкономической фрагментации в мире, Украине удается иметь поддержку всего Совета директоров (ок, всего за минусом одной страны) — и стран Большой Семерки, и стран Двадцатки, и Запада, и Востока, и с Глобального Юга. И поверьте мне — достичь такой поддержки не так легко, как может казаться.
Мне часто говорили в последние три года: «Семерка» за Украину, у этих крупных стран — больше половины голосов в Совете директоров МВФ — в чем проблема? Но дело в том, что МВФ является институтом, построенным на принципе консенсуса (consensus-based institution). Это понятие лежит в основе организационной структуры и процессов МВФ, влияя на деятельность Фонда и на его взаимодействие со всеми странами-членами. Попробую объяснить это.
Всего 191 страна является членом Фонда на сейчас (Лихтенштейнское княжество присоединилось к МВФ в конце прошлого года). МВФ — вторая по количеству членов международная организация после ООН (в ООН 193 страны-члена). Как результат, Фонд объединяет страны с разными уровнями развития, политическими системами и экономическими интересами, и консенсус обеспечивает, что интересы всех членов будут учтены при принятии решений.
Мы так далеко еще никогда не заходили в работе с МВФ
В ООН, в частности на Генассамблее, действует другой принцип голосования: «одна страна — один голос», и решения там часто принимаются простым большинством без необходимости согласования со всеми членами. С 2014 года мы много раз следили за применением этого принципа в ООН, включая недавно, во время голосования по резолюции на третью годовщину полномасштабного вторжения. В такой системе решения скорее принимаются голосами большинства стран, чем согласовываются между всеми сторонами — что иногда работает эффективно, но часто оставляет часть участников в стороне или в оппозиции.
В МВФ бы так не смогло сработать. Консенсус в МВФ означает, что решения принимаются только тогда, когда ни одна страна не выражает активного возражения — даже несмотря на то, что формально страны имеют разный вес голосов в соответствии со своими квотами. Это делает подход МВФ более инклюзивным, но в то же время более медленным и сложным.
При этом мы все понимаем, что начиная с 2014 года, и особенно после февраля 2022-го, представители РФ в Совете директоров МВФ систематически голосуют против программ поддержки Украины. Но это почти исключительные случаи — в подавляющем большинстве других решений Совет работает в режиме полного консенсуса. Однако и менеджмент Фонда, и сам Борд понимают политический контекст и не считают это блокированием консенсуса: в таких случаях решения считаются принятыми «по консенсусу с исключением одного голоса», если остальные 24 директора поддерживают программу. Это позволяет двигаться вперед, не нарушая духа консенсусного подхода.
Если бы Фонд все же использовал в голосовании принцип большинства, то подавляющее большинство основных решений действительно можно было бы принять исключительно голосами стран Семерки, у которых сейчас более 50% квоты (голосов), и тогда большинство из 191 стран-членов не могли бы влиять на его политику. Такая нерепрезентативная и не инклюзивная международная организация долго бы не протянула.
В прошлом году МВФ отпраздновал 80-летие своего основания. Без консенсуса такое «институциональное долгожительство» было бы невозможно. Консенсус способствует большей легитимности и репрезентативности решений МВФ, поскольку тогда решения отражают согласованную позицию широкого круга стран-членов. Он также помогает обеспечить большую стабильность и предсказуемость политики Фонда, поскольку решения, принятые на основе консенсуса, обычно имеют большую долгосрочную поддержку.
Я рассказывал уже ранее, как происходит подготовка программ МВФ и их согласование Советом директоров: все 191 страна объединены в так называемые constituencies — региональные группы, каждую из которых представляет один исполнительный директор. Некоторые группы охватывают только одну страну (например, США, Китай или Японию), другие объединяют несколько государств. Украина входит в Нидерландско-Бельгийскую смешанную группу, и формально я представляю в Совете директоров не только Украину, а все 16 стран-членов, входящих в нашу constituency.
Подобным образом есть другие смешанные группы: например, есть директор, представляющий Австрию, Венгрию, Словакию, Турцию и другие центрально-европейские страны; есть директор, представляющий Индию; есть директор от Саудовской Аравии; а также директора, представляющие страны Ближнего Востока, включая Йемен, где также идет война. В МВФ есть три африканских исполнительных директора, представляющих Буркина-Фасо, Мали, Нигер, Нигерию, Бенин, Того, ДРК, ЦАР, Камерун, Чад, Сомали, Эфиопию, Южный Судан и другие страны Африки. В большинстве этих стран идут войны или военные конфликты, и они также хотели бы такой же поддержки от МВФ, как Украина. Но это не означает автоматически, что все эти страны политически беспрекословно поддерживают Украину, — если посмотреть на голосование в ООН, в этом можно удостовериться.
Так вот, важно понимать, что консенсус в МВФ не обязательно означает единодушие. Скорее, это процесс, направленный на достижение такого решения, которое было бы приемлемым для всех, или по крайней мере не вызвало бы активного сопротивления со стороны ни одной из сторон. Часто достижение консенсуса требует компромиссов, достижение которых является результатом аналитической, дипломатической и координационной работы, направленной на то, чтобы убедить очень разные страны с очень разным опытом, проблемами и приоритетами, что Украина заслуживает этой помощи именно сейчас.
Процесс достижения консенсуса в МВФ часто включает длительные дискуссии и переговоры на разных уровнях организации. Это может происходить на заседаниях Совета директоров, или во время отдельных встреч директоров с менеджментом МВФ, во время консультаций со странами-членами, во время визитов украинской делегации на Весеннее или Годовое собрание МВФ в Вашингтоне и тому подобное. Цель всей этой работы заключается в том, чтобы найти решение, которое учитывает различные перспективы и обеспечивает широкую поддержку среди стран — членов фонда.
Именно из-за этих дискуссий процесс достижения консенсуса имеет и свои вызовы. Он может быть длительным и сложным, особенно когда речь идет о противоречивых вопросах или когда существуют значительные расхождения между позициями разных стран, например, стран-доноров и стран-должников. Иногда это может приводить к компромиссным решениям, которые не удовлетворяют полностью ни одну из сторон. Более того, бывают такие моменты, когда все недовольны или все «немножко недовольны», но общий консенсусный результат все же кажется лучшим решением, чем тот, который бы продвинули исключительно 7−8 стран, а остальные члены были бы «сильно несчастны».
Как видите, консенсус — не простой подход, не быстрый, и он предполагает активные обсуждения, переговоры и поиск компромиссов между различными точками зрения и интересами стран-членов. Достижение компромисса по поддержке Украины не является легкой задачей, но МВФ снова и снова демонстрирует, что имеет эффективную систему принятия решений, построенную именно на консенсусе ради общего блага, при этом учитывая интересы и беспокойство всех стран-членов, включая меньшие и менее влиятельные государства. И именно поэтому — в эпоху турбулентности, фрагментации и новых геополитических разделений — консенсус остается не слабостью, а силой МВФ.
Присоединяйтесь к нашему телеграм-каналу Погляди NV