Когда президент становится угрозой. Чем опасен сейчас Трамп

Действующий прокурор Восточного округа Вирджинии Эрик Зиберт был опытным обвинителем и считал, что доказательств для предъявления обвинения Коми недостаточно. Он подал в отставку, столкнувшись с требованием президента Трампа, чтобы его ведомство инициировало дело. На его место была назначена лояльная прокурор Линдси Халлиган, которая согласилась выдвинуть обвинения буквально за несколько часов до истечения срока давности.

И это лишь один пример того, как Трамп пытается расширить полномочия президентской власти. С самого начала своего второго срока он начал увольнять чиновников, которые ему не нравились или казались недостаточно лояльными, — явно нарушая при этом действующее законодательство, принятое Конгрессом и ограничивающее президентское право на увольнение.

Бывают такие случаи, когда необходимо защитить граждан от президента

Существует, например, множество должностей, с которых можно уволить чиновника только «по уважительной причине» — то есть при наличии конкретного правонарушения и с предоставлением времени на защиту. Тем не менее, Трамп уже уволил нескольких генеральных инспекторов, членов коллегиальных органов федеральных агентств, таких как Национальный совет по трудовым отношениям (NLRB), Совет по защите системы заслуг (MSPB) и Федеральная торговая комиссия (FTC). Сейчас он также добивается отставки Лизы Кук — члена Совета управляющих Федеральной резервной системы.

Такие «защищённые» чиновники охраняются законами, принятыми Конгрессом, а решение Верховного суда США от 1935 года по делу Humphrey’s Executor подтвердило право Конгресса устанавливать подобные правила. Однако правовые консерваторы давно выступают против этого прецедента, опираясь на доктрину так называемой «единой исполнительной власти» (unitary executive), согласно которой президент имеет исключительное право на принятие подобных решений.

Суд под председательством Джона Робертса уже поддержал право Трампа увольнять многих действующих чиновников и недавно объявил, что пересмотрит сам этот юридический прецедент до конца года. Можно предположить, что консервативное большинство в Верховном суде вскоре официально упразднит Humphrey’s Executor.

Было бы полезно изложить более общие аргументы за и против теории единой исполнительной власти, поскольку она, вероятно, скоро станет законом страны. Первый аргумент в пользу этой теории является текстовым: ее сторонники ссылаются на формулировку статьи II Конституции, в которой говорится: «Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов». Они утверждают, что эти полномочия являются полными и не могут быть ослаблены другой ветвью власти. По их мнению, президент с полными полномочиями более подотчетен, поскольку существует единственный центр ответственности за действия исполнительной власти. Президент может быть отстранен от должности, если гражданам не нравятся его решения; это невозможно в случае исполнительной ветви власти с несколькими независимыми агентствами. Кроме того, распределение исполнительной власти может иметь практические последствия, если различные части исполнительной власти не согласны друг с другом. В крайнем, но наглядном примере, никто не хотел бы, чтобы в случае ядерного удара различные части исполнительной власти спорили друг с другом или тратили время на выработку единого ответа.

Я не собираюсь здесь вдаваться в оригиналистские споры, такие как, например, интерпретация «Решения 1789 года». Я не специалист по конституционному праву, да и вообще не юрист; скажу лишь, что среди экспертов ведутся дискуссии о том, что именно имели в виду отцы-основатели. Мой аргумент скорее практического характера — он связан с тем, как важно делегировать полномочия для эффективного управления.

Все иерархические организации — от компаний и клубов и до армии или правительство США — структурированы в виде так называемых отношений принципала и агента, как это определяют экономисты. Теория заключается в том, что принципал в любой организации имеет законные полномочия принимать решения, а эти решения выполняются агентами, находящимися ниже принципала.

Экономисты, разработавшие эту теорию, утверждают, что организационная дисфункция, проявляющаяся в таких явлениях, как коррупция, возникает, когда агенты следуют своим собственным узким интересам, а не подчиняются указаниям принципала. Проблема тогда заключается в том, чтобы согласовать стимулы агентов со стимулами принципала. Есть много способов сделать это: принципал может составить подробные правила ex ante (то есть предварительно, на этапе планирования), чтобы ограничить поведение агента; он/она могут требовать от агентов отчета ex post (задним числом) после совершения действия; и, что наиболее важно, принципал может использовать право назначать и увольнять агентов, чтобы обеспечить надлежащее поведение.

Применяя эту теорию к данному случаю, президент Трамп, как избранный президент, должен иметь возможность уволить прокурора, который не следует его указаниям.

Проблема заключается в том, что эта версия теории принципал-агент совершенно не подходит для объяснения поведения большинства реальных организаций. Нобелевский лауреат по экономике Герберт Саймон давно указал, что во многих организациях власть движется в обратном направлении, от агентов к принципалам. Причина этого заключается в том, что агенты часто обладают гораздо большим опытом, навыками и знаниями, чем принципалы, и могут действовать более быстро и эффективно, поскольку они встроены в местный контекст.

Иными словами, все эффективные организации должны делегировать полномочия нижним эшелонам агентов. Существует множество реальных примеров важности делегирования полномочий, от производства по системе «точно в срок» до деятельности армий, которые дают младшим офицерам право самостоятельно принимать решения и идти на риск. Я бы даже сказал, что определение надлежащей степени делегирования полномочий является центральным вопросом как для организаций в целом, так и для правительства США в частности.

Мы особенно ясно видим суть происходящего на примере Федеральной резервной системы США. ФРС поручено как сдерживать инфляцию, так и одновременно стремиться к максимальной занятости. Это невероятно сложная задача, особенно в условиях, когда фундаментальные факторы одновременно толкают инфляцию вверх, а занятость — вниз. Руководители Федрезерва и их команды — одни из самых квалифицированных специалистов в мире: они обладают учёными степенями и обширным опытом в сфере финансовых рынков. Они принимают решения, опираясь на данные, и хотя тоже совершают ошибки, трудно представить, кому ещё можно было бы поручить столь колоссальную ответственность.

То же самое справедливо и для федеральных прокуроров. Прокуроры США, выдвигающие федеральные обвинения против правонарушителей, в большинстве своём — опытные профессионалы с глубокой специализацией в уголовном праве. Они обладают необходимым суждением, чтобы понимать, когда не стоит начинать дело: они не хотят зря тратить ресурсы суда или привлекать к ответственности человека, которого, скорее всего, оправдают.

Конституция США предполагает разделение властей между тремя ветвями. Но вот уже как минимум 150 лет это разделение распространяется и внутри исполнительной власти. Первый американский регулирующий орган — Комиссия по межштатной торговле (ICC) — был создан для надзора над революционными технологиями конца XIX века, прежде всего железными дорогами. Конгресс посчитал целесообразным наделить её статусом многосоставного органа, сбалансированного по партийной принадлежности членов. Поскольку члены таких комиссий, включая ICC, SEC, FCC или FTC, назначаются на фиксированные, но сдвинутые по времени сроки, их политическая ориентация не меняется мгновенно после прихода к власти новой администрации.

В общем и целом, такое «вмешательство» Конгресса в деятельность исполнительной власти было направлено на то, чтобы защитить отдельные сферы принятия решений от сиюминутной политизации. Иначе говоря, мы не стремимся к тому, чтобы каждое правительственное решение напрямую и немедленно отражало предпочтения избирателей, поскольку последние могут не обладать чётким представлением о собственных интересах в долгосрочной перспективе. Почти каждый предпочёл бы более низкие процентные ставки, но не все понимают, к каким инфляционным последствиям это может привести.

Это не означает, что существующий порядок регулирования со стороны Конгресса идеален. Есть федеральные агентства, которым действительно следует быть более внимательными к воле избирателей. Кроме того, среди специалистов по государственному управлению давно ведётся дискуссия: эффективнее ли многосоставные комиссии или агентства с единоначалием? Тем не менее, нет никаких сомнений в том, что федеральное правительство должно делегировать полномочия чиновникам, обладающим необходимыми знаниями, навыками и опытом для управления сложным современным государством — и что Конгресс вправе играть роль в защите этой делегированной власти.

Судя по своей нынешней линии поведения, Верховный суд США, вероятно, в скором времени отменит большинство существующих ограничений на право президента увольнять чиновников и контролировать исполнительную ветвь до мельчайших деталей. Я уже писал о том, что это открывает дверь для коррупции, подобной той, что существовала в XIX веке при системе патронажа. Но есть и другая, более фундаментальная проблема, связанная с разделением властей.

Согласно теории «принципала и агента», предполагается, что принципал всегда прав и обладает законным правом принимать решения. Однако, как я отмечал выше, это право обычно ограничивается необходимостью обладать компетенцией. Но есть и другой аспект: принципал может быть неправ — несмотря на свою легитимность, он может быть некомпетентным, коррумпированным, невежественным, предвзятым и глубоко корыстным. В таком случае подчинённые ему «агенты» могут выполнять крайне важную функцию — не выполнять его приказы, выступая в роли предохранителей от злоупотреблений властью.

Самое странное в решении Верховного суда 2024 года по вопросу президентского иммунитета — это то, насколько оно было абстрагировано от реальной ситуации, с которой столкнулись США при президентстве Трампа. Консервативные судьи, поддержавшие это решение, утверждали, что будущим президентам необходимо предоставить широкие дискреционные полномочия для принятия решений в интересах всей страны, исходя из предположения, что они будут мудрыми и руководствоваться общественным благом. При этом напрочь игнорировался тот факт, что экс-президент, о котором шла речь, уже вышел из-под контроля, пытаясь отменить результаты законных выборов и дискредитируя всю избирательную систему, на которой зиждется американская демократия. Да, возможно, в будущем будут хорошие президенты, которых нужно защитить от несправедливого привлечения к ответственности. Но бывают такие случаи, когда необходимо защитить самих граждан — от президента.

Это и есть главная причина, по которой власть в США разделена не только между ветвями власти, но и внутри самой исполнительной ветви. Современный президент настолько могущественен, что способен подчинить своей воле множество социальных институтов. Ни один предыдущий президент не отказывал университетам в научном финансировании по своему усмотрению или не угрожал юридическим фирмам тем, что их адвокатов больше не пустят в федеральные учреждения.

И уж тем более никто из предшественников не пытался откровенно использовать Министерство юстиции в качестве орудия мести против своих предполагаемых врагов. Концепция «единой исполнительной власти» передаёт все эти колоссальные полномочия в руки одного человека — и тот президент, которого мы сейчас имеем, прямо заявил, что собирается использовать их в собственных интересах.

Очень надеюсь, что Верховный суд следит за происходящим.

Впервые напечатано на americanpurpose.com. Колонка опубликована с разрешения редакции

Перевод NV