Удалось ли за год создать качественную альтернативу коррумпированным МСЭК

Почти год назад в Украине реформировали процедуру установления инвалидности. Медико-социальные экспертные комиссии (МСЭК), которые занимались этим раньше, исчезли. На смену им пришла система экспертных команд по оценке повседневного функционирования лица (ЭКОПФЛ).

Своей непрозрачной и неэффективной работой, коррумпированностью и отсутствием человечности МСЭК заслужили самую жесткую критику. Люди с инвалидностью, которые нуждались в помощи и признании своего статуса, сталкивались с бессмысленной бюрократией и несправедливостью. Работа МСЭК начала вызывать особое возмущение во время полномасштабной войны, когда с их неэффективностью и злоупотреблениями начали массово сталкиваться военные и ветераны. А разоблачение многочисленных случаев фиктивной инвалидности (в частности, у должностных лиц) и состояний неизвестного происхождения у глав и членов комиссий вызвало в обществе справедливый гнев.

Чтобы притушить этот гнев, власть ускорила реформу, которую Министерство здравоохранения готовило в предыдущие годы при участии экспертного сообщества. Президент подписал закон «под елку» — 30 декабря, а реформа стартовала 1 января 2025 года. Какие последствия имело ускорение реформы?

Напомним, что эта реформа имела три главные цели:

Во-первых, перейти от сугубо медицинского определения инвалидности к более комплексной оценке функционального состояния человека. Кроме медицинских диагнозов, учитывать психологическое состояние и среду, в которой живет человек. Например, может ли он самостоятельно одеваться или подниматься по лестнице без лифта. Ведь человек может нуждаться в статусе инвалидности в одних условиях и не нуждаться в других. «Медико-социальная экспертиза», вопреки своему названию, социальные факторы не учитывала.

Чтобы притушить этот гнев, власть ускорила реформу

Во-вторых, изменить функцию комиссии. Раньше все сводилось к «экзамену на инвалидность», по итогам которого человеку выносили приговор. Теперь решение ЭКОПФЛ легче обжаловать, а эксперты, кроме решения об инвалидности, дают рекомендации. Новая система должна помочь человеку с инвалидностью жить как можно более полноценной жизнью и воспользоваться всеми доступными возможностями реабилитации.

В то же время, реформа должна была улучшить условия для медиков — участников процесса: гарантировать адекватную нагрузку и достойное вознаграждение.

В-третьих, перейти от непрозрачной, субъективной системы, которая была удобной средой для злоупотреблений, к качественному, быстрому, максимально цифровизированному, защищенному и справедливому сервису. Помочь должна была анонимизация пациентов, четкие правила относительно конфликта интересов, доступные инструменты, понятный процесс обжалования и защиты прав пациентов и т. п.

Насколько удалось достичь этих целей? Чтобы это выяснить, мы проанализировали данные, полученные от Министерства здравоохранения и новосозданного учреждения, координирующего процесс — Центра оценивания функционального состояния человека. А также провели глубинные интервью с разработчиками и участниками процесса оценивания, проанкетировали врачей и пациентов.

Качественные изменения есть: ЭКОПФЛ — это не переименованные МСЭК, а новая система. Все ее уровни — Центр оценивания, сеть экспертных команд и система мониторинга решений — оказались жизнеспособными и работают. Заработала электронная система, которая делает возможным мониторинг и контроль. Токсичный шлейф, который сопровождал МСЭК, удалось сбить. Однако, новой системе еще многого не хватает, чтобы быть устойчивой, защищенной и — главное — удобной для граждан и медиков.

Люди все еще долго ждут результатов. Формально, экспертная команда обязана принять решение не позднее, чем за тридцать календарных дней. На практике более половины опрошенных пациентов ждали проверки документов и рассмотрения дела более месяца, некоторые — более трех месяцев! Медики объясняют это загрузкой экспертных команд: например, эксперты, которые успевают рассмотреть тридцать кейсов в день, получают ежедневно восемьдесят дел. К тому же, работа новосозданных команд началась с разгребания непроработанного наследия МСЭК, на которое ушли у кого-то недели, а у кого-то и месяцы работы. Но пациентам от этого объяснения вряд ли легче.

Процедура не вполне прозрачна. ЭКОПФЛ не фиксируют письменно все документы, учтенные при принятии решения. С одной стороны, это повышает риск злоупотреблений, с другой — усложняет жизнь экспертной команде, которая должна доказать, что все учла, если ее решение обжалуют.

Механизм обжалования недостаточно эффективен. Жалобы рассматривает Центр оценивания, но ему не хватает людей и времени, чтобы делать это быстро. Исследование показало, что 70% жалоб, зарегистрированных в электронной системе, еще не рассматривали или оставили без рассмотрения. Пациенты, не получив сатисфакции от Центра, часто обращаются в суд. А он в абсолютном большинстве случаев становится на сторону экспертной команды, ведь проверяет соблюдение закона и процедур, а не суть медицинского заключения.

Не понятно, за что должно платить государство. Люди с инвалидностью получают от государства деньги, которые традиционно называют пенсией. Но законодатели окончательно не определились, что это за выплаты: денежная помощь? Или компенсация недополученного дохода в результате полученной травмы или приобретенного заболевания? Нужно ли также возмещать дополнительные расходы на лечение, которые не покрываются в рамках Программы медицинских гарантий? Какой должна быть политика выплат в случаях, когда человек имеет инвалидность, но работает? И как и из каких источников должны оплачиваться изменения среды, в которой живет и работает этот человек (адаптация жилья, общественных пространств и рабочего места), чтобы среда была максимально эффективной и инклюзивной? Старые подходы требуют изменений, но суть этих изменений пока под вопросом. Вместе с тем нужно работать и с мотивацией пациентов, ведь традиционно большинство из них ориентированы не на реабилитацию, а на получение выплат и льгот.

Не все пациенты приняли изменения. Медики рассказывают о давлении со стороны пациентов, которые требуют определенной группы инвалидности или возмущаются, что по новым критериям им не подтверждают группу, которую они имели до сих пор. Между тем почти 40% опрошенных нами пациентов (наше анкетирование нерепрезентативное) говорят, что не почувствовали уважения со стороны экспертной команды во время оценивания. Это противоречит принципу человекоцентричности новой системы.

Новации не заработали. Полная анонимизация пациентов, которая исключила бы предвзятость и уменьшила коррупционные риски, еще не воплощена, как и полноценная оценка среды, в которой живет пациент. Правовые основания для этих важных составляющих реформ есть, но на практике система оказалась к ним не готова.

Система оплаты экспертных команд несбалансирована. Деньги для выплаты вознаграждения врачам, участвующим в оценивании, приходят на счет больницы. Кому сколько платить, решает ее руководитель, и решение это может быть субъективным. Но и сами больницы недовольны принципом распределения финансов. Ведь платят поштучно за принятые решения независимо от сложности кейсов. Это значит, что врачи, которые внимательнее (а значит, и дольше) работают с более сложными случаями, могут заработать меньше, потому что проработали меньше дел. К тому же, работа в экспертных командах изнурительная, грозит профессиональным выгоранием, отрывает от основной лечебно-профилактической работы врачей, связана с другими проблемами, и закон не предусматривает никаких компенсаций для медиков на такой случай.

Профессиональное развитие врачей под вопросом. Новая система требует ежегодного обучения членов экспертных команд, но не определяет, где, когда, за какие средства и по какой программе оно должно проходить.

Создатели реформы предполагали, что врачи, работающие в экспертных командах, будут практиками и не будут терять профессиональных компетенций. Как сказал один из работников Центра оценивания, «философия реформы — привлечение практикующих врачей, которые ежедневно ведут диагностически-лечебный процесс, видят пациентов и работают по актуальным протоколам». Но сейчас в части команд медики привлечены на полную занятость, то есть людей они не лечат.

Обязательное обучение с неопределенными условиями — не единственный случай, когда реформе не хватило инструкций. Нормативную базу для нее дорабатывали и принимали в цейтноте, чтобы успеть до нового года. Новосозданному институту нужны ключевые документы, которые бы ее регламентировали, прежде всего полноценный профильный закон, который до сих пор не подали в Верховную Раду.

В рамках ЭКОПФЛ действительно состоялась часть медицинских трансформаций, связанных с определением функциональности человека и соответственно группы инвалидности. Однако, должна произойти и вторая часть изменений — относительно социальных услуг, образовательных мероприятий, дополнительных средств реабилитации и возможной профессиональной переориентации, в которых нуждается такой человек. Следует пересмотреть соответствующие бюджеты и логику их использования — с минимальных выплат и пенсий, которые преимущественно не влияют на включенность человека в общественную жизнь, в пользу продолжения его трудоспособности и уважения к человеку независимо от его статуса.