2022 проти 2021: знакові проєкти влади через призму бюджету

13 січня, 18:51
Вы также можете прочесть этот материал на русском языке

Поточний рік видався щедрим на великі політичні ініціативи. Які з них вдалося реалізувати та якою мірою за 11 місяців 2021 року

Колонка написана у співавторстві з Юлією Маркуц, аналітикинею Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління Київської школи економіки

Ухвалення закону про державний бюджет журналісти традиційно сприймають через призму того, на які ініціативи/ статті видатків влада в наступному році дає більше коштів, на які — менше. Втім, для реалізації президентських, парламентських чи урядових ініціатив недостатньо закласти гроші в бюджеті. Головне — скільки фактично коштів було витрачено, наскільки ефективно Уряд витратив гроші та яких результатів досягнув.

Відео дня

На 2022 рік уряд заклав в закон про державний бюджет велику кількість нових ініціатив. Але за досвідом 2021 року (і багатьох попередніх років), частина з них може залишитися на папері через слабку інституційну спроможність органів влади до реалізації нових завдань та ініціатив, процедурні питання чи просто брак політичної уваги та непослідовність політики, що призводить до частої зміни пріоритетів та планів. Так, за 11 місяців 2021 року не розпочато фінансування 57 програм державного бюджету на загальну суму 7,5 млрд грн.

Що вдалося, а що не вдалося владі з її планів у 2021 році, якщо подивитись на це крізь призму бюджетних видатків? Ми відібрали ключові, на наш погляд, ініціативи, які було закладено в Державний бюджет-2021, і проаналізували, чи було їх реалізовано.

1. Велике будівництво доріг

План на 2021: 133,9 млрд грн (видатки на розвиток та утримання мережі доріг). Факт за 11 місяців: 99,8 млрд грн

Чи не найбільш амбітний проєкт, ініційований президентом Зеленським, — оновлення (реконструкція і будівництво) мережі автомобільних доріг — Велике будівництво. На Всеукраїнському форумі Україна 30. Інфраструктура президент заявив, що у 2021 році «наша мета — 4,5 тисячі кілометрів державних і 2 тисячі кілометрів місцевих доріг».

Це чітко відчувається у структурі видатків державного бюджету — частка коштів спрямована на будівництво доріг, у 2020−2021 є найвищою принаймні за останні 10 років. Відповідно, значно прискорились і темпи дорожнього будівництва.

Укравтодор майже в повному обсязі використовує надані йому кошти. За даними Державної казначейської служби, у 2021 році за січень-листопад на будівництво доріг було витрачено 99,8 млрд грн. Плановий річний показник на той момент становив 114,9 млрд грн, із яких 79% мають піти на будівництво доріг державного значення.

2 грудня депутати внесли зміни до закону про держбюджет-2021, яким збільшили видатки на цей напрям у 2021 році ще на 19 млрд грн. Таким чином, плановий обсяг фінансування будівництва доріг сягнув рекордних 133,9 млрд грн або майже 9% всіх планових видатків Державного бюджету.

2. Велика реставрація в рамках президентської програми Велике будівництво

План на 2021: 1,3 млрд грн видатків. Факт за 11 місяців: 0,3 млрд грн.

На відміну від Великого будівництва доріг, реалізація проєкту Велика Реставрація поки що гальмує. Цей проєкт націлений на відновлення пам’яток культурної спадщини в усіх регіонах України. За словами міністра культури та інформаційної політики, в рамках програми за 2021−2023 роки планується реставрувати 150 об'єктів по всій Україні, із яких 31 об'єкт мав бути завершений у 2021 році.

В бюджеті-2021 на цю програму закладено 1,3 млрд грн у вигляді субвенцій з державного місцевим бюджетам. І хоча уряд зробив домашню роботу з визначення та відбору об'єктів культурної спадщини, за 10 місяців на ці потреби витрачено лише 275 млн грн.

Передбачити кошти — ще не означає їх витратити, й тим більше — здійснити реформу

Це відбулося через кілька причин. По-перше, процедурні. Як зазначено вище, Мінкульт поки що не встигає ані зі створенням нових інституцій, спрямованих на розвиток культурної спадщини (Держінспекція культурної спадщини та Держслужба охорони культурної спадщини), ані з розподілом субвенції на ремонтно-реставраційні роботи, ані з використанням іншої субвенції — на створення культурних послуг (її взагалі не використали).

Друга причина — у джерелах фінансування цих витрат. Адже 1 млрд грн на реставрацію уряд планував профінансувати за рахунок надходжень від плати за ліцензії на проведення азартних ігор. Однак, із запланованих 7,4 від цього млрд грн зібрано лише 1,3 млрд грн. За рахунок плати за ліцензії у січні-жовтні видатки на Велику реставрацію профінансовано лише на 1,4%.

3. Запуск Бюро економічної безпеки (БЕБ) та інших інституцій та органів

План на 2021 рік: створення 7 нових інституцій, загальний обсяг фінансування — 926 млн грн. Фактично створили 3 органи, витратили 106,4 млн грн.

Запуск багатьох реформ в Україні часто пов’язують із (пере)запуском роботи окремих державних органів. Так відбулося і в 2021 році: в бюджеті на 2021 рік було закладено фінансування низки нових державних органів і установ, які мали замінити собою старі установи із зіпсованою репутацією.

Найбільш очікувана подія — поява Бюро економічної безпеки (БЕБ) як єдиного органу державної влади відповідального за боротьбу з економічними злочинами. Депутати ухвалили відповідне рішення ще в січні, а в березні Президент підписав закон. У державному бюджеті на функціонування БЕБ у 2021 році заплановано 587 млн грн. Однак витрати на запуск органу з’явилися тільки в листопаді, що виглядає цілком логічно. Адже лише тоді Бюро отримало приміщення та керівників.

Станом на 1 грудня загальний обсяг витрат на Бюро становив 4,8 млн грн.

Аналогічна ситуація з Національним фондом інвестицій України, рішення про створення якого ухвалено у березні 2021 року. Фінансування Фонду розпочалося лише в листопаді, а до цього жодної гривні з бюджету на його діяльність не витратили.

Втім, порівняно з іншими ці дві установи запустили достатньо швидко.

Натомість указ про створення Фонду Президента України з підтримки освіти, науки та спорту підписав іще попередній президент у листопаді 2018-го. В бюджет-2021 на фінансування Фонду заклали 130 млн грн. Але перша установча зустріч Фонду відбулася лише 1 жовтня цього року, і фактично на його роботу за 11 місяців 2021 року спрямували лише 1,6 млн грн.

Втім, низка інституцій, на які закладаються державні кошти, взагалі не створюються.

Скажімо, в закони про держбюджет протягом трьох останніх років закладали кошти на створення Агентства з управління державним боргом. Рішення про створення агентства уряд ухвалив ще на початку 2020, але воно досі не запрацювало. Відповідно видатки за цією програмою відсутні. В бюджеті-2022 на фінансування цього держоргану знову закладено 39,3 млн грн, але чи допоможе це створенню Держагенства — сказати важко.

Те саме — зі створенням Фонду розвитку інновацій (в бюджеті-2022 окремої програми на фінансування цього фонду вже немає), Державною інспекцією культурної спадщини та Державною службою охорони культурної спадщини.

Зазвичай це трапляється через значну кількість процедурних питань, які потрібно здійснити для створення нового органу чи установи, слабку інституційну спроможність органів влади для запуску таких органів, внутрішній спротив чи просто брак політичної волі. Така ситуація вкотре підкреслює стандартне правило української бюджетної практики: передбачити кошти — ще не означає їх витратити, й тим більше — здійснити реформу.

Найкраще це ілюструє інший приклад з бюджету-2021 — Державна сервісна служба містобудування. Її утворили рішенням Уряду від 13 березня 2020 року, а ліквідували — іншим рішенням Уряду від 23 грудня 2020. Тож при плануванні бюджету-2021, який ухвалили до ліквідації служби, на неї закладали 73 млн грн. Пізніше план скоротили до 1,5 млн грн. Але зрештою за 11 місяців профінансували лише 0,5 млн грн.

4. Легалізація грального бізнесу

План на 2021: 7,4 млрд грн надходжень. Факт за 11 місяців: 1,5 млрд грн

Одним з важливих очікувань 2021 року були значні надходження від легалізації грального бізнесу. В плані бюджету-2021 цільове значення таких надходжень було дуже амбітним — 7,4 млрд грн. Але фактичні надходження за 11 місяців року склали лише 1,5 млрд грн. Це говорить про занадто оптимістичне планування. Втім, оскільки йшлося про оцінки потенціалу легалізації тіньового бізнесу, ці оцінки апріорі важко було зробити точними.

Саме тому до планування на 2022 рік Мінфін підійшов обережніше, заклавши в бюджет лише 1,2 млрд грн планових надходжень від продажу ліцензій на ведення грального бізнесу.

Для такої цифри є всі підстави — адже всі ліцензії видані 2021 року мають термін дії від 5 до 10 років, і плата за ліцензію розбивається на відповідну кількість років. Тобто у 2022 році Мінфін точно отримає від ліцензій суму не меншу, ніж фактичні надходження за 2021 рік, а також, можливо, додаткові надходження від продажу ліцензій компаніям, які не встигли отримати їх у 2021 році.

Втім, таке оптимістичне планування у 2021 все ж має суттєві вади, адже плату за ліцензії обліковують за спеціальним фондом бюджету. Відповідні кошти мали спрямувати на фінансування розвитку аеропортної інфраструктури, закладів культури та суспільного мовлення, підтримку культурної спадщини та субвенцію на соціально-економічний розвиток. За 11 місяців відповідні бюджетні програми було профінансовано (в частині, що мала фінансуватися за рахунок плати за ліцензії) лише на 597 млн грн або 8% річного плану. Кілька програм взагалі не були профінансовані коштами від азартних ігор — створення клінічної бази для Національного інституту раку та субвенція на створення центрів культурних послуг.

5. Прискорене зростання пенсій

План на 2021 рік (обсяг трансферту з держбюджету до Пенсійного фонду): 200,6 млрд грн. Факт за 11 місяців: 183,5 млрд грн.

Влада прагне підвищувати соціальні стандарти передусім для пенсіонерів. У 2021 році номінальні темпи зростання пенсій були високими: за даними Мінсоцполітики, у грудні 2021 року середній розмір пенсії складе 3 980 грн, що на 16% більше порівняно з аналогічним періодом минулого року.

Втім, реалізація цього завдання була небезболісною.

Зокрема, в 2021 році уряд пішов на прискорене (порівняно з графіком, на якому будувався бюджет-2021), підвищення пенсій: замість червня він проіндексував пенсії на 11% вже в березні. У липні уряд підвищив новопризначені пенсії: на 2000 грн збільшив пенсії для окремих категорій військових пенсіонерів та мінімальні пенсійні виплати для осіб з інвалідністю, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. З 1 жовтня підвищено пенсії на 400 грн особам віком від 75 до 80 років зі встановленням для них мінімальної пенсійної виплати 2 500 грн.

Все це призвело до зростання видатків Пенсійного фонду (ПФУ) без законодавчо визначених джерел їхнього покриття та призвело до понадпланового дефіциту Фонду. Протягом року ПФУ фінансував виплату частини пенсій за рахунок короткострокових позичок від Держказначейства, і на 1 грудня не зміг повернути Держказначейству 14,7 млрд грн із наданих протягом 2021 року позичок.

Аби врегулювати дане питання, 6 жовтня уряд збільшив планові доходи та видатки Пенсійного фонду на 18,5 млрд грн. Також Уряд збільшив плановий трансферт (перерахування коштів) з держбюджету Пенсійному фонду з 195,3 до 200,6 млрд грн. Фактично на кінець листопада перераховано 183,5 млрд грн.

Тим не менш, у листопаді борг ПФ перед Держказначейством виріс на 1 млрд грн.

6. Запуск пільгового іпотечного кредитування та створення Української фінансової житлової компанії

Інший амбітний план — запуск урядом пільгового іпотечного кредитування громадян. Однією з перепон для цього було те, що Державна іпотечна установа (ДІУ), створена саме для цих цілей, вже кілька років фактично була банкрутом — у 2019 році вона мала від'ємний капітал у розмірі 2,3 млрд грн.

Аби владнати дану проблему, в 2021 році уряд рухався одразу двома шляхами.

По-перше, ще у грудні 2020 році Мінфін створив Українську фінансову житлову компанію (далі Укрфінжитло), до якої пізніше приєднали ДІУ. Таким чином Уряд фактично вивів ДІУ з ринку, замінивши її новою установою, і після внесення змін до бюджету-2021 докапіталізував Укрфінжитло на 20 млрд грн, для чого випустив облігації внутрішньої державної позики. Одне з ключових завдань нової компанії — реалізація іпотечних продуктів для співробітників бюджетного сектору на умовах фінансового лізингу під 5%.

За очікуваннями парламентарів і Мінфіну, наданий Укрфінжитлу обсяг коштів дозволить у короткостроковому періоді надати громадянам близько 8 тис. іпотечних кредитів для придбання житла та придбати 12 тис. квартир для подальшої передачі їх у фінансовий лізинг. Втім, станом на кінець грудня на сайті Укрфінжитла відсутня інформація про фактично здійснені операції.

Водночас, оскільки створення і фактичний запуск роботи Укрфінжитла — це тривалий процес, уряд вирішив швидко запустити додаткову пільгову іпотечну програму через Фонд розвитку підприємництва (ФРП). Цей же фонд відповідає за програму доступних кредитів «5−7−9». Іпотечний інструмент, який реалізує ФРП, передбачений саме для надання пільгового іпотечного кредитування під 7%, і охоплює ширшу аудиторію, ніж фінансовий лізінг від Укрфінжитла. Фактично претендувати на отримання кредиту в рамках Доступної іпотеки може будь-який громадянин, який відповідає низці критеріїв, визначених урядом.

Загальний план фінансування ФРП у 2021 році становить 4 млрд грн, із яких щонайменше 300 млн грн мають бути спрямовані саме на розвиток пільгового іпотечного кредитування. За даними Міністерства фінансів, на 23 грудня в рамках програми «Доступна іпотека 7%» підписано 1274 кредитних договори на загальну суму 1,109 млрд грн.

7. Створення сучасної онкологічної клініки у Національному інституті раку

Важливим елементом програми з перебудови країни є оновлення медичної інфраструктури. Один з амбітних медичних проєктів 2021 року передбачав створення сучасної онкологічної клініки на базі Національного інституту раку. На ці потреби передбачили 1,5 млрд грн. Але за 10 місяців 2021 року на цей напрям не витратили жодної копійки.

Як і з Великою реставрацією, причини цього — організаційні, а також брак надходжень від легалізації грального бізнесу. Так, паспорт бюджетної програми для створення онкоклініки Міністерство охорони здоров’я затвердило лише наприкінця липня, хоча мало це зробити до середини лютого. 805 млн грн для фінансування цієї програми мали надійти від плати за ліцензії на азартні ігри, але, як пояснено вище, ці надходження були значно нижчими від планових.

В бюджетних планах на 2022 такої програми вже немає, а видатки на Інститут раку в обсязі 300 млн грн включено до іншої бюджетної програми. Можливо, створення такої клініки буде фінансуватися в рамках реалізації державних інвестиційних проєктів. Але кошти на такі проєкти у 2022 році поки що не розподілено.

Отже, 2021 рік виявив проблему, з якою Україна стикається кожного року: навіть якщо уряд і парламентарі знаходять кошти, аби профінансувати нові/ важливі реформи чи соціальні/ інфраструктурні проєкти, факт того, що гроші на них закладені у бюджет, не гарантує, що ці реформи та проєкти буде здійснено.

Через затримку з проведенням процедур, затвердженням бюджетних документів чи проведенням тендерів щороку частину проєктів не встигають реалізувати. А у 2022 році політична увага до таких проєктів може піти на спад.

В ухваленому бюджеті-2022 ми бачимо багато нових політичних ініціатив влади. Йдеться, зокрема, про такі:

— Реконструкція, модернізація та відновлення меліоративних систем — 1 млрд грн (інфраструктура для підведення води).

— Реалізація Загальнодержавної цільової соціальної програми «Питна вода України» на 2022−2026 роки — 1 млрд грн.

— Поповнення статутного капіталу акціонерного товариства «Українські національні авіалінії» — 1 млрд грн.

— Розвиток туристичної інфраструктури національних природних парків та заповідників — 900 млн грн.

— Будівництво та реконструкція об'єктів соціально-культурної інфраструктури — 600 млн грн.

— Розвиток пріоритетних проєктів у галузі інформаційних технологій — 450 млн грн.

— Стимулювання розвитку індустріальних парків — 400 млн грн.

— Формування статутного капіталу Фонду часткового гарантування кредитів у сільському господарстві — 200 млн грн.

— Заходи сприяння економічній самостійності малозабезпеченої сім'ї — 94,8 млн грн.

Але щоб ці ініціативи було реалізовано, важливо не лише закласти на них гроші в бюджет, але й мати достатню політичну увагу до їхнього втілення.

Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Мнения НВ

poster
Підписатись на щоденну email-розсилку
матеріалів розділу Погляди
Дайджест авторських поглядів щодо найбільш гострих питань
Щовівторка

Приєднуйтесь до нас у соцмережах Facebook, Telegram та Instagram.

Показати ще новини
Радіо НВ
X