5 декабря 2016, понедельник

Реформа самовряТування - спецпроект

комментировать
Реформа самовряТування - спецпроект
Фото: exo.in.ua
Что дала децентрализация отдаленным от столицы городам и селам, с чем ее едят и вкусно ли это вообще

«Уважаемые пессимисты, одійдіть и не мешайте нам». Это – перл от полтавчанки Александры Шереметьевой. Эта 63-летняя женщина с ураганной энергией и вкусным, как полтавские пироги с маком, языком – председатель Омельницкой объединенной территориальной громады (ОТГ). Слова она не одалживает, а достает, как пирог с маком – всем вкусно.

Ее громада на Полтавщине – первопроходцы в реформе децентрализации. Утром в первый день, когда можно было регистрировать ОТГ, Александра Ивановна с папкой документов под мышкой уже стучала в дверь регистрационного заведения.

Сегодня, загибая пальцы, он перечисляет, какие проекты омельниковцы реализовали, какие социальные услуги предоставляют, какие новации планируют. На планы пальцев рук не хватает.

Что дала децентрализация «на места», в далекие от столицы городки и села, объединенные сейчас уже в 172 ОТГ, «с чем ее едят» и вкусно ли это вообще?

Путь реформы

Путь реформы заключается в укрупнении звеньев местного самоуправления для того, чтобы каждая громада могла быть дееспособной. До сих пор административная карта Украины отражала советский строй, то есть была измельченная на кусочки – 11.338 городских, сельских и поселковых советов, некоторые из которых насчитывают менее ста человек. Зато, согласно утвержденному Кабинетом министров Перспективному плану, в Украине должно быть создано около 1.500 объединенных территориальных громад.

Несмотря на то, что в Украине неоднократно подступались к административно-территориальной реформе, мы до сих пор живем не только со старой картой, но и отчасти по советскому законодательству. «Нет базового закона, который определяет систему административно-территориального устройства, порядок образования и ликвидации административно-территориальных единиц. До сих пор отдельные вопросы определяются указом президиума Верховного Совета УССР от 1981 года, – отмечает проектный менеджер реформы децентрализации Национального совета реформ Елена Симоненко. – Поэтому все объективные вызовы, которые стоят перед общинами (а это – значительная изношенность тепловых, канализационных, водоснабжающих сетей, жилого фонда, недостаточность ресурсов для развития инфраструктуры, отсутствие четкого распределения полномочий между различными уровнями и органами местного самоуправления, или дублирование этих полномочий, – и этот перечень можно продолжать), усиливаются проблемами правового и институционального характера. Прежде всего, мы говорим о конституционно-правовой неопределенности территориальной основы местного самоуправления».

Чтобы не терять время в ожидании сложных изменений к Конституции, реформу начали с добровольного объединения громад. С осени 2015 года до конца апреля нынешнего образовалось 172 ОТГ.

По данным Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины, объединение уже инициировали около шести тысяч местных советов, то есть половина из существующих. Это хороший темп формирования объединенных территориальных общин, уверяют в министерстве, ведь, к примеру, в Литве все 60 ОТГ были созданы за шесть лет.

Дело не так в количестве, как в качестве новосозданных ОТГ, предостерегает Юрий Ганущак, ведущий эксперт в области местного самоуправления, директор Института развития территорий. «Реформа нацелена на то, чтобы все объединенные территориальные общины были дееспособны, – добавляет Елена Симоненко. – Дееспособными в широком, комплексном понимании этого понятия, которое включает и ресурсный потенциал, и высокое качество жизни людей».

Чем больше население – тем выше дееспособность громады. Аналитические расчеты показывают, что оптимальный минимум для того, чтобы громада была дееспособной, – три тысячи человек. К примеру, упомянутая выше Омельницкая ОТГ, что на Полтавщине, сплотила 20 сел с совокупным населением 5.487 людей.

Исходя из этого показателя, города, естественно, оказались в лучшей ситуации по сравнению с селами. Для того, чтобы стимулировать объединение с сельскими громадами, субвенция на развитие инфраструктуры ОТГ общим объемом в 1 млрд грн, которая предусмотрена в госбюджете на 2016 год, распределяется в зависимости от площади сельской территории и количества сельских жителей в громаде. То есть, чем больше площади сельской территории и количество крестьян в ОТГ, тем больший объем субвенции, объясняет Симоненко.

Но все ли из 172 новосозданных ОТГ являются способными? К сожалению, нет. По оценке Юрия Ганущака, около 50 объединенных территориальных общин, то есть чуть меньше трети, не являются состоятельными. «Это, как правило, ОТГ, образованные стихийно, вопреки Перспективным планам, тщательно разработанным в соответствии с научными методиками, а соответственно, они оказались ни организационно, ни кадрово не готовы. По сути, это большие беспомощные сельсоветы, которые получили деньги, но не имеют представления, как развиваться», – эмоционально говорит эксперт. Он остается убежденным сторонником объединения громад в рамках Перспективного плана. «Политика не должна победить математику», – говорит Ганущак.

Бюджетные пряники

Не показав «кнута» в виде реальных механизмов надзора за деятельностью ОТГ, государство простимулировало громады-«добровольцы» большим аппетитным «пряником» – деньгами. Это добавило на местах реформаторского пыла.

Во-первых, из государственного бюджета на развитие местных общин выделены следующие суммы:

- Субвенция местным бюджетам на формирование инфраструктуры ОТГ – 1 млрд грн

- Средства Государственного фонда регионального развития – 3 млрд грн

- Субвенции местным бюджетам на социально-экономическое развитие отдельных территорий – 1,94 млрд грн

- Средства для капитальных расходов по программе «Поддержка государственных и региональных инвестиционных проектов» – 0,95 млрд грн

Во-вторых, согласно изменениям в Бюджетный кодекс, ОТГ получили финансовые ресурсы в виде поступлений от налогов. Если раньше эти деньги плыли к центру, то теперь остаются в объединенных общинах. Конкретно это следующие средства:

- 60% налога на доходы физических лиц,

- акцизный налог с реализации субъектами хозяйствования подакцизных товаров,

- налог на прибыль предприятий и финансовых учреждений коммунальной собственности,

- единый налог,

- налог на имущество (включая землю, недвижимость, транспорт),

- 25% экологического налога.

Кроме того, напоминает Симоненко, в бюджеты ОТГ поступают государственная пошлина, сбор с автопарковочных площадок, средства от арендной платы за пользование коммунальным имуществом, средства от реализации бесхозного имущества, рентные платы за пользование недрами, плата за предоставление административных услуг, административные штрафы и прочее.

Увеличились доходы, но с ними – и объем полномочий. «На далеких селах» инфраструктура «убита», а если пристально посмотреть правде в глаза, то ее, инфраструктуры, просто не существует. Можем представить потребности громад, особенно если учесть, что фактически все дороги в периметре ОТГ недавно были переведены под их опеку.

«Не буду лукавить, не скажу, что деньги – зло, – улыбается Александра Шереметьева, председатель Омельницкой громады. – Однако, мне кажется, дееспособность общества определяется в первую очередь человеческим капиталом, его бы я поставила на первое место в шкале ценностей. Второе – наличие технического ресурса. И уже потом – деньги». Людей надо уметь убеждать, а деньги уметь считать.

В целом регионы получили значительные средства, которые можно использовать как толчок для развития. Такой является идея бюджетной децентрализации. Однако эксперты предостерегают, что на данный момент не существует действенного органа надзора за пущенными в «свободное плавание» регионами. «В большинстве европейских стран это орган общей юрисдикции, основная компетенция которого – государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Ранее в Украине эта миссия была возложена на прокуратуру, однако с недавних пор последнюю лишили функции общего надзора. И органы местного самоуправления остались вне профессионального государственного контроля, – говорит Ганущак. – Таким образом, в системе баланса власти образовался определенный вакуум».

Эту роль может выполнять институт префектов. Однако, отмечает Ганущак, крайне важно, чтобы это была должность в исполнительной ветви власти, а не фигура, которая назначается по политическими прихотями.

Как трактуют европейский опыт в Омельнике

Важный момент для понимания, почему омельниковцы – передовики движения децентрализации, почему они были готовы к объединению. Дело в том, что с 2010 года благодаря общественной организации ИСАР-единение был создан благотворительный фонд, в сотрудничестве с которым пригласили соседние сельсовета. «Реализуя мини-гранты, посылая людей на тренинги по развитию местного самоуправления, мы приобрели опыт и были готовы создать ОТГ», – подчеркивает Шереметьева.

Сегодня ОТГ насчитывает 20 сел, из которых четыре честнее было бы назвать хуторами – например, в Федоренках проживает 9 человек, а в Щербухах – вообще четверо. Есть две школы, 4 детсада, библиотека, три клуба, семь фельдшерско-акушерских пунктов и одна амбулатория. Человеческое измерение громады – 5.487 человек. Это пространство (или ширь) – человеческое, административное, географическое – надо умело организовать.


Олександра Шереметьєва, голова Омельницької об'єднаної територіальної громади
Александра Шереметьева, председатель Омельницкой объединенной территориальной громады


Омельниковцы начали с того, что написали стратегию развития громады и начали внимательно считать деньги. «У меня такая бухгалтер бедовая, что за одну гривню зайца в поле загоняет», – смеется Шереметьева.

Аппарат объединенной громады полностью изменился по сравнению со «старыми» временами: исчезли бюрократы, которые протирали штаны, кормясь из государственных дотаций, зато появились новые штатные единицы, которые зарабатывают деньги или помогают их зарабатывать или экономить.

Создали отдел доходов, экономического развития и инвестиций – подразделение, которого нет в райгосадминистрации. В этом отделе ведут учет всех предприятий на территории ОТГ, всех объектов, а значит, громада может контролировать и прогнозировать поступление налогов в свой бюджет. «Есть у нас стратегический менеджер по разработке проектов. Разработали уже 21 проектное предложение. Появился у нас и архитектор, и энергоменеджер. Так и увидели, что школа использует воды на 70 тысяч гривен в год. Так у них там что, краны круглый год не закрываются?! Поставили счетчики на воду. Мы используем европейский опыт, – резюмирует Шереметьева и с улыбкой добавляет: А европейский опыт свидетельствует, извините за русизм: «протягивай ножки по одежке».

Ранее, в «дореформенные» времена, признает она, 73% бюджета тратилось на аппарат сельсовета. Нынче же государственный бюджет не предусматривает средств на содержание органов местного самоуправления. Громады сами решают уровень зарплаты своих «аппаратчиков», в зависимости от их трудовой отдачи, и на эти нужды используют статью поступлений от налогов. «Таким образом законодатель сказал, что содержать сельскую бюрократию, которая разрасталась до невиданных размеров, он не будет, – говорит Ганущак. – Акцент сделан на том, что государство должно финансировать те учреждения, которые непосредственно оказывают услуги, – детские клубы, детсады».

Ближе к народу

«Немного времени прошло, но вижу: у людей здесь изменилось, – Шереметьева театрально постукивает себя по голове. – Все изменения тут начинаются». И приводит пример. Раньше, мол, не удосужились мужчины Омельника сделать стоки для воды в сельской школе, поэтому после ливней заливало подполье, а сейчас другая картина – сами приходят, предлагают помощь. «Да пожалуйста, существует же партиципаторный вид бюджетного финансирования, – весело продолжает председатель ОТГ. – Мы выделяем определенные средства на такие работы. И дело сделано, и люди какую-то копейку получили». «Я всем говорю: уважаемые пессимисты, одійдіть и не мішайте нам. И поймите: никто не приедет из Киева или из Полтавы создавать нам здесь хорошую жизнь. Мы сами должны ее сделать».

Гуманистическая основа реформы децентрализации – приблизить услуги к людям. Как ни парадоксально это звучит, но похоже на советский лозунг, который кое-где еще не стерся со стен заброшенных заводов, – «Все для блага человека, все во имя человека».

«Люди из аппарата сельсовета не остались без работы: главы сельсоветов стали старостами, секретари сельсоветов – администраторами в ЦПАУ (центр предоставления административных услуг), ведь они хорошо знают людей, их потребности и проблемы, им верят», – рассказывает Шереметьева. Раньше за мелкой справкой приходилось мотаться свыше 30 км, в Кременчуг. «Мы заключили договоры с миграционной службой Кременчугского района, с отделом Госгеокадастра, поэтому сегодня большинство справок можем выдавать на месте. Вот, например, справка о составе семьи на второй день после отправки запроса будет в сельсовете, – хвастается председатель. – Очень хорошо, что старостам позволили производить нотариальные действия, поэтому мы можем, не выезжая за пределы громады, предоставлять справки о смерти или рождении».

И это, кстати, не «мелочи жизни». Ведь если жителю города добраться до паспортного стола – один квартал или одна остановка троллейбуса, то крестьянам надо потратить в лучшем случае полдня и гораздо больше денег в и без того почти пустом кошельке. В Минрегионе посчитали, что сейчас среднее расстояние до райцентра, где предоставляется 98% всех подобных услуг, – 21 км, а после реформы оно сократится до 10 км.

После реформы, говорит Симоненко из Нацсовета, кроме упомянутого выше ЦПАУ, в каждой общине должен быть пост полиции, социальной защиты, санэпидемстанция, пожарная, скорая помощь, – «все, как у людей». То есть все услуги, как в городе. Потому что действительно со времен крепостничества украинские крестьяне живут в совершенно неравных условиях с горожанами. Поэтому молодежь так страстно мечтает покинуть свой «садок вишневий коло хати» и отправиться к бетонным джунглям со всеми удобствами.

От Александры Шереметьевой редко да и услышишь: «хотим, чтобы было так, как в городе». И современный ЦПАУ с новой аппаратурой, комнатой для мамочек с детками, с пандусами, и компьютеризировать все классы в обеих школах, потому что «нашим школьным компьютерам уже 15 лет», и подвести воду к домам. Глядя на эту энергичную женщину, почему-то кажется, что так и будет, по крайней мере в Омельницкой территориальной громаде. На вопрос, какая проблема в становлении ОТГ кажется самой тяжелой, она отвечает притчей: «Проблем много, и я не вижу ни одной такой, которую нельзя решить. Если Бог закрывает дверь, то оставляет где-то открытой форточку – надо только набраться терпения, чтобы ее найти». А вообще, признается, боится, чтобы не было политической конъюнктуры на высших уровнях, чтобы не произошло отката реформы назад – ведь что же тогда говорить людям?

Материал подготовлен по инициативе и при содействии проектного офиса Национального совета реформ

Комментарии

1000

Правила комментирования
Показать больше комментариев

Последние новости

ТОП-3 блога

Фото

ВИДЕО

Читайте на НВ style

Статьи ТОП-10

Подписка на новости
     
Погода
Погода в Киеве

влажность:

давление:

ветер: