26 сентября 2017, вторник

Нерассказанная реформа

комментировать
Децентрализация остается пока наименее замеченной на Западе трансформацией Украины после Евромайдана

Текст написан в соавторстве с директором Института развития территорий Юрием Ганущаком и Алексеем Сидорчуком, политаналитиком Фонда «Демократические инициативы»

Децентрализация в Украине стала одной из первых, самых быстрых и тщательно проработанных реформ, и была инициирована в апреле 2014 года первым постмайданным правительством и тогдашним вице-премьером Владимиром Гройсманом. Несмотря на существенное изменение отношений между государством и обществом, которое предусматривает децентрализация, основополагающие концепции и первые успехи этой масштабной реструктуризации украинской государственной системы до сегодня почти не освещались за пределами Украины.

Украинская реформа местного самоуправления, если она вообще упоминается в международной прессе, часто неверно рассматривается в международном и геополитическом контексте. Вопреки распространенному до сих пор на Западе мнению, ни идея, ни проведение децентрализации не связаны напрямую с постмайданной европеизацией Украины в целом или с Соглашением об ассоциации с ЕС, в частности. Она тем более не является результатом Минских соглашений, как часто считают разные зарубежные обозреватели. Наоборот, реорганизацию местного самоуправления в Украине, которая длится уже третий год, горячо обсуждали, тщательно планировали и безуспешно пытались провести задолго до Революции Достоинства 2013-2014 годов.

Конституционные изменения могут так и не принять из-за продолжения российской агрессии

Так, например, в 2005 году, после Оранжевой революции, был разработан законопроект о новой административной и территориальной системе Украины. В 2009 году украинские власти утвердили так называемую Концепцию реформирования местного самоуправления. Но когда спустя год Виктор Янукович стал президентом, реализация этого проекта остановилась.

Тем не менее, эти и другие предыдущие события и частичные достижения подготовили украинское общество и политиков к быстрому перезапуску уже ранее подготовленной реформы после ухода Януковича весной 2014 года. Чуть более, чем через месяц после Революции Достоинства новое правительство Арсения Яценюка с некоторыми изменениями приняло Концепцию реформирования местного самоуправления и территориального устройства, с которой и началась децентрализация.

Основной мотивацией многолетних споров и начала этой далеко идущей реформы 1 апреля 2014 года была чрезвычайная концентрация полномочий и ресурсов в центре. Когда в 1991 году Украина получила независимость, ей в наследство от царской и советской систем управления досталось распределение почти всех полномочий в пользу столицы. До сегодняшнего дня во многих социалистических и постсоциалистических государствах во всем мире можно найти проявления, признаки или остатки этой гиперцентрализованной и полуколониальной правительственной системы. Таким образом, чтобы отделаться от их имперского, ленинского и сталинского наследия, децентрализация власти в постсоветских странах сегодня не менее важна, чем либерализация, деколонизация, демократизация, приватизация и европеизация (то есть принятие норм ЕС его новыми членами или ассоциированными партнерами).

Сверхконцентрация полномочий в столице ведет к разным политическим, административным, экономическим, юридическим, культурным, поведенческим и даже психологическим патологиям в постсоветском мире. Она влечет за собой низкое качество государственных услуг на местах – например, в сферах начального и среднего образования, здравоохранения, дорожного строительства или социальной поддержки. Кроме того, чрезмерная централизация власти – одна из причин медленного экономического развития многих украинских регионов в последние 25 лет. Местным властям Украины часто не хватало, а иногда и до сих пор не хватает, финансов, полномочий и навыков для того, чтобы решить даже элементарные инфраструктурные проблемы своих общин. У обычных граждан не было, а зачастую нет и сейчас, возможности эффективно влиять на решения, которые непосредственно затрагивают самые важные местные дела.

Начиная с 2014 года, новые власти Украины приняли ряд мер для изменения старой, ориентированной на столицу, системы взаимоотношений центральной, региональной и местной властей. Эти реформы и создающиеся в их результате новые институты и механизмы в своей совокупности и составляют децентрализацию.

Во-первых, местные власти теперь получают больше доходов за счет перераспределения налоговых сборов из центрального бюджета в местные. Например, за 2015 год объем местных бюджетов увеличился на 42% по сравнению с 2014 годом: с 70.2 млрд грн до 99,8 млрд грн. В 2016 году местные доходы увеличились еще на 49% и достигли 146,6 млрд грн. Они даже заработали на 16% больше, чем планировали. Этот неожиданный прирост в результате повышения количества заплаченных налогов гражданами, был последствием не только инфляции, но и новой налоговой формулы, мотивировавшей бизнесменов более честно платить налоги и хотя бы частично отказаться от выплаты зарплат «в конвертах». Кроме этого, была введена новая модель конкурентного распределения межбюджетных начислений, которая направлена как на поддержку более слабых регионов, так и на развитие экономической конкуренции между ними.

Во-вторых, для того, чтобы увеличить институциональный и финансовый потенциал местных администраций, правительство инициировало процесс добровольного объединения маленьких населенных пунктов с другими, более крупными, в так называемые «объединенные территориальные общины». Это был крайне необходимый шаг, так как большая часть огромного количества общин (больше 11 тысяч) были маленькими, раздробленными, нежизнеспособными и, в результате, мало развитыми. Например, до реформы в примерно шести тысячах местных общин проживали меньше трех тысяч людей. В 5 419 местных бюджетов 70% расходов покрывали государственные субсидии. 483 общины на 90% и больше существовали за счет центрального бюджета.

На этом фоне неудивительно, что вопрос решения этой проблемы мгновенно сдвинулся с мертвой точки, как только появилось законодательство, позволившее местным общинам объединяться. К концу 2016 года процесс показал впечатляющие результаты: 15% ранее существовавших населенных пунктов по собственной инициативе и без какого-либо давления (хотя и с некоторым финансовым поощрением), объединились в 366 объединенных территориальных общин.

Кроме расширения сферы компетенции, новые общины получили дополнительные налоговые выплаты и прямые государственные субсидии на развитие инфраструктуры, улучшение системы здравоохранения и образовательные проекты. Как гордо рапортовало Министерство регионального развития Украины, бюджеты 159 объединенных общин, созданных в 2015 году, увеличились в шесть раз за 9 месяцев 2016 года по сравнению с аналогичным периодом год назад. Новые субъекты получили разного рода новые поступления, в том числе в виде подоходного налога, и дополнительные полномочия для использования денег.

Некоторые быстрые и осязаемые физические достижения первых объединенных территориальных общин стали, пожалуй, наиболее заметными результатами децентрализации. Власти в новых общинах использовали значительную часть полученных дополнительных ресурсов на инфраструктурные проекты, чтобы продемонстрировать местным жителям преимущества своих новых политических и управленческих компетенций. Например, в 2016 году в Украине положили вдвое больше асфальтного покрытия, чем за два предыдущих года. Центральные власти оказывают финансовую помощь объединенным общинам в виде государственных субсидий, которые достигли почти 1 млрд грн в 2016 году, а в 2017 году увеличатся до 1.5 млрд. Объединенные территориальные общины использовали эти дополнительные средства на реконструкцию и ремонт школ, больниц и других социальных учреждений.

Еще одна цель децентрализации – расширение возможностей местных советов по привлечению инвестиционных проектов в свои общины. Пока что такая активность всё ещё редкость – и одна из причин общего низкого уровня внешних инвестиций, которые получает Украина. Конечно, скромный объём зарубежных частных капиталовложений в Украину не только и не столько связан с изъянами сегодняшней украинской системы управления. Скорее, главная причина низкого уровня присутствия иностранных инвесторов в Украине – её имидж за границей как страны, раздираемой войной и тонущей в коррупции.

Недавние изменения в законе об объединении общин теперь позволяют еще не объединенным населенным пунктам присоединиться к уже существующим по упрощенной процедуре. Ожидается, что к середине 2017 года количество объединенных территориальных общин достигнет 60% от общего количества общин, которое должно возникнуть по окончании этой реформы. Если так действительно произойдет, критическая точка останется позади – и, по крайней мере, эта важная составляющая децентрализации станет необратимой.

Также стоит упомянуть, что в течение нескольких следующих лет власти также рассчитывают укрупнить субрегиональные территориальные единицы – районы, унаследованные Украиной от советской административной системы. Вместе с дальнейшим прогрессом объединения общин реорганизация районов позволит преимущественно завершить территориальную реформу как один из ключевых компонентов децентрализации.

Однако другие направления реформы пока остаются недоработанными, поскольку Верховная Рада до сих пор не приняла необходимые поправки в Конституцию. Эти изменения в основном законе Украины нужны для того, чтобы завершить и укрепить уже начатые изменения в обычных законах и в жизни общин. Конституционные изменения в части децентрализации изначально не были связаны с военным конфликтом на Донбассе, но в дальнейшем конституционная реформа стала одним из обязательств Украины в рамках Минского процесса.

В феврале 2015 года (как и ранее в сентябре 2014 года) Москва заставила Киев «под дулом пистолета» принять Минские соглашения. Ранее разработанные изменения в рамках децентрализации теперь были связаны с поправкой в Конституцию, предусмотренной Минскими соглашениями. Последняя касается весьма спорного пункта о предоставлении «особого статуса» территориям на востоке Украины, которые сейчас контролируются Россией и ее марионетками на Донбассе. Так как Россия с 2014 года постоянно и демонстративно нарушает наиболее существенные пункты Минских договоренностей, большинство депутатов Верховной Рады сегодня отказываются голосовать за пакет конституционных изменений, который включает в себя как новые нормы для завершения децентрализации, так и ту поправку, которая была введена в результате дискредитировавшегося себя минского процесса.

Теперь, похоже, этот пакет конституционных изменений в своем сегодняшнем виде вообще не будет принят – из-за продолжения российской агрессии и её многочисленных трагических последствий на протяжении последних трех лет. Более того, многие политики Украины считают, что парламентское согласие с такой нечеткой формулировкой как «особенности самоуправления в отдельных районах Луганской и Донецкой областей» (ОРДЛО) в принципе невозможно. Введение такой формулы в украинскую Конституцию было бы, по мнению большей части депутатов Верховной Рады, опасным для украинского государства. Оно может дать захваченным территориям гораздо больше независимости, чем у общин подконтрольной Киеву территории – и таким образом подорвать единство украинского государства и даже стать прецедентом для других территорий.

К тому же, трехлетняя война и её трагические последствия для украинского общества все больше ограничивают диапазон возможных компромиссов с «сепаратистами». Для подавляющего большинства украинских политиков было бы непозволительно предоставить сегодняшним оккупантам и боевикам возможность, после формального возвращения ОРДЛО под контроль Киева, вводить в должность своих представителей в городские власти, милицию и другие местные органы – вопреки желанию центральной власти. По этим и другим причинам сегодняшнее российское и, частично, западное требование о конституционно закрепленном особом статусе ОРДЛО отвергается почти всеми ключевыми игроками украинской политики, в том числе политическим партиями, высокими чиновниками, общественными организациями, экспертными структурами и лидерами мнений в СМИ.

Некоторые парламентарии также выступают против создания совершенно нового органа в системе государственного управления – института так называемых префектов, предусмотренного конституционным законопроектом. Префекты должны стать региональными представителями центральной власти и назначаться президентом. Их задачей будет следить за законностью деятельности местных властей и, при наличии определенных оснований, приостанавливать их решения с одновременным обращением в суд. Авторы поправок считают, что создание института префектов необходимо для осуществления государственного контроля над местной властью, которая может выйти за рамки своих новых полномочий. Критики, с другой стороны, обеспокоены тем, что через префектов президент сможет усилить свое политическое влияние на местные власти и, таким образом, сделает невозможным реальное самоуправление.

Эти, пока гипотетические, опасения должны быть учтены в будущем законодательстве. Парламентариям предстоит разработать прозрачную систему отбора префектов на открытом конкурсе, позволяющую им быть независимыми от политических преференций действующего главы государства. Всё же, сегодняшний проект изменения Конституции сам по себе уже определяет обязанности президента, правительства и местных органов управления четче, чем это сделано в действующем варианте основного закона. Поэтому, скорее всего, после конституционной реформы случаев злоупотребления властью станет меньше.

Несмотря на пока только частичное и часто ещё добровольное осуществление реформы, многие украинцы уже начали замечать децентрализацию и её последствия. Согласно исследованию Киевского международного института социологии за ноябрь 2016 года, 46% украинцев уже увидели положительные изменения от использования дополнительных финансов, полученных местными властями. При этом 43% не ощутили изменений, а 5% считают, что есть изменения в худшую сторону. Кроме того, 25% указали на улучшение качества услуг, 58% не заметили никаких изменений, а 8% сказали, что услуги стали хуже. Большинство украинцев (64%) поддерживают децентрализацию и предоставление больших полномочий местным властям, но 61% недовольны медленным темпом реформы.

С начала 2017 года децентрализация в Украине вошла в критическую фазу после того, как парламент принял ряд законов для поддержки дальнейшего объединения общин. Этот законодательный успех вселяет надежду на продолжение реального прогресса на местах. На сегодня децентрализация уже улучшила финансовое благосостояние многих местных сообществ в разных регионах Украины и заложила основу для улучшения качества жизни украинцев, которые живут за пределами богатых мегаполисов, таких как Киев, Одесса или Харьков.

Пока не все парламентские партии готовы безоговорочно поддержать быструю децентрализацию, но многие участники процесса, в том числе представители власти, мэры и новые члены местных советов, так же, как и большинство населения, все более благосклонно отзываются о смысле, последствиях и будущем реформы местного управления. Кроме того, многие западные государства и международные организации, не в последнюю очередь Евросоюз, активно поддерживают украинскую децентрализацию с помощью различных специальных программ финансовой помощи, таких как U-LEAD, DOBRE или DESPRO, общим объемом примерно в 200 млн евро. Если на местном уровне изменения пройдут успешно, децентрализация поможет в корне изменить постсоветские отношения между украинским обществом и государством.

Комментарии

1000

Правила комментирования
Показать больше комментариев
Если Вы хотите вести свой блог на сайте Новое время, напишите, пожалуйста, письмо по адресу: nv-opinion@nv.ua

Мнения ТОП-10

Читайте на НВ style

Последние новости

Подписка на новости
     
Погода
Погода в Киеве

влажность:

давление:

ветер:

Все материалы раздела Мнения являются личным мнением пользователей сайта, которые определены как авторы опубликованных материалов. Все материалы упомянутого раздела публикуются от имени соответствующего автора, их содержание, взгляды, мысли не означают согласия Редакции сайта с ними или, что Редакция разделяет и поддерживает такое мнение. Ответственность за соблюдение законодательства в материалах раздела Мнения несут авторы материалов самостоятельно.