6 декабря 2016, вторник

Как в Украине принимают бюджет

комментировать
Процесс принятия бюджета всегда был довольно хаотичным и зависимым от политических условий

14 сентября 2015 года правительство подало на рассмотрение Верховной Рады проект Государственного бюджета на 2016 год и отозвало его в тот же день. В этой статье проанализирован процесс рассмотрения и принятия бюджетов за последние 16 лет (с 1999 — самого раннего года, для которого доступны данные о рассмотрении законопроекта парламентом) на предмет интересных фактов или закономерностей.

Книга рекордов

Бюджеты на 2016 и 2012 годы были отозваны быстрее всех — в тот же день. В другие годы бюджетные проекты отзывались (если отзывались) не менее чем после двух месяцев пребывания в парламенте. В нескольких случаях бюджет отправлял на доработку парламентский комитет, после чего правительство готовило новый проект (согласно Конституции, проект бюджета должен быть предоставлен парламенту до 15 сентября предыдущего года, и часто правительства не успевали подготовить качественный документ к этой дате).

- Бюджет-2000 рассматривался дольше всех — 154 дня (см. таблицу 1).

- Бюджет-2008 был рассмотрен быстрее всех — всего за два дня.

Бюджеты на 2016 и 2012 годы были отозваны быстрее всех — в тот же день

- 7 бюджетов (44%) рассматривались менее 10 дней, и только 4 бюджета (25%) — более 90 дней.

- Самый длинный промежуток времени между принятием бюджета парламентом и подписанием его президентом составил 21 день (бюджет-2000), самый короткий — 1 день (бюджет-2015). Вето на бюджетный закон было наложено только один раз (бюджет-2007).

- Позже всех был принят бюджет на 2010 год — в конце апреля 2010 года. Раньше всех приняли бюджет-2004 — в ноябре 2003г. 12 из рассмотренных 16 бюджетов (75%) были приняты в декабре предыдущего года.

- 10 бюджетов были значительно пересмотрены в течение соответствующего года (2/3 из тех, для которых бюджетный год уже прошел), из них 3 были пересмотрены дважды. Соответственно, только 6 бюджетов (38%) обошлись без значительного пересмотра.

- Наибольшее количество (небольших) изменений в бюджет — 38 — было внесено в 2012 году (однако, в этом году не произошло значительного пересмотра бюджета). Бюджет-2011 больше всего менялся в течение года — он пережил два значительных пересмотра и 20 небольших изменений. Самым стабильным был бюджет-2002 — всего 4 изменения и ни одного пересмотра.

Анализ данных

Вышеизложенные факты кажутся достаточно интересными, однако наиболее интересен для нас вопрос, влияет ли бюджетный процесс на качество бюджета. В частности, как мы не раз наблюдали, бюджетный процесс является своеобразной игрой — «торгом» между правительством и парламентом, когда первый пытается ограничить доходы и расходы бюджета и таким образом упростить его выполнение, а второй стремится увеличить расходы, чтобы угодить избирателям. Такое увеличение бюджета может привести к его недовыполнению по итогам года.

В 11 из 15 рассмотренных лет (2000-2014) расходы бюджета, утвержденного парламентом, были выше заложенных в первоначальный правительственный проект, в среднем на 4,5%. В течение года бюджетные расходы еще повышались в 12 из 15 лет — в среднем на 7,2% (ситуация с доходами очень похожа). По сравнению с установленными в окончательной версии бюджета (со всеми изменениями), фактические доходы бюджета были ниже в 10 из 15 лет — в среднем на 5,3%, а расходы были недовыполнены в 11 из 15 лет, в среднем на 4,3% (отметим, что первыми «идут под нож» капитальные расходы). Итак, действительно, правительственные проекты бюджетов были очень консервативными, тогда как парламентские изменения в них — слишком оптимистичными (см. годовые данные на рис. 1 и 2).

Поскольку имеющиеся данные охватывают слишком короткий период, мы можем выполнить только самый простой корреляционный анализ. Рассмотрим следующие данные (табл. 1).

Таблица 2 представляет корреляционную матрицу для этих переменных. Результаты с включением лет Майдана и без них очень похожи, но мы приводим здесь результаты без учета бюджетов на 2005 и 2014 годы. Также, мы исключили бюджет 2000 года, поскольку он является явно аномальным со 154 днями рассмотрения и 26% -ным ростом доходов и расходов.

Чем больше времени продолжалось рассмотрение бюджета, тем выше был рост как доходов, так и расходов утвержденного бюджета по сравнению с правительственным проектом — и, соответственно, тем выше было недовыполнение расходов. Кроме того, в годы, когда проект бюджета дольше обсуждался в парламенте (т.е. ему было посвящено больше пленарных заседаний), его рост в течение года был ниже. Несколько неожиданно, высокий рост первоначального проекта бюджета ассоциируется с большим ростом как доходов, так и расходов в течение года путем внесения соответствующих изменений. Возможные объяснения – более сильное противостояние правительства и парламента (и, соответственно, «раздувание» бюджета, чтобы «наказать» правительство) или относительная слабость правительства, которое не может противостоять такому раздуванию.

Вышеизложенный анализ наводит на мысль, что процесс принятия бюджета был довольно хаотичным и зависимым от политических условий.

Развитие событий в течение 2015 года позволяет смотреть в будущее со сдержанным оптимизмом. Во-первых, фискальная децентрализация снижает важность Госбюджета (по крайней мере, позволяет принимать местные бюджеты, не ожидая принятия Государственного). Во-вторых, планируемый переход к трехлетнему бюджетному планированию должен несколько структурировать процесс. В-третьих, обсуждаемое принятие фискальных правил должно ограничить возможности для неоправданного увеличения бюджета.

В дополнение мы можем порекомендовать перенести финальное представление проекта бюджета на более позднюю дату (по крайней мере, в половине из рассмотренных 16 лет проект бюджета был представлен до 15 сентября только формально, а позже, когда макроэкономическая ситуация в следующем году становилась яснее, заменен другим проектом), одновременно предоставив парламенту достаточно времени для рассмотрения проекта (то есть установление минимального срока между внесением проекта в парламент и голосованием). Это потребует внесения изменений в Конституцию. Кроме того, нужно внести в Бюджетный кодекс максимально возможное количество изменений в бюджет в течение года и условия (критерии) для внесения таких изменений (например, разрешить пересмотр бюджета только в случаях, когда фактический рост ВВП намного отклоняется от прогнозируемого).

Более того, поскольку отвечает за исполнение бюджета правительство, парламентарии должны быть ограничены в праве инициировать изменения в бюджет. Фактически, роль парламента может быть сведена к контролю за выполнением правительством Конституции и законов Украины. Возможно, победной стратегией в вышеописанной игре является отмена самой игры.

VoxUkraine специально для Нового Времени

ПОДПИШИТЕСЬ НА РАССЫЛКУ   Илона Сологуб   И ЧИТАЙТЕ ТЕКСТЫ ИЗБРАННЫХ АВТОРОВ КАЖДЫЙ ВЕЧЕР В 21:00
     
Илона Сологуб
Илона Сологуб

Исследователь Киевской школы экономики  (KSE)

Если вы нашли ошибку в тексте, выделите ее мышью и нажмите Ctrl+Enter

Комментарии

1000

Правила комментирования
Показать больше комментариев
Если Вы хотите вести свой блог на сайте Новое время, напишите, пожалуйста, письмо по адресу: nv-opinion@nv.ua

Мнения ТОП-10

Читайте на НВ style

Последние новости

Подписка на новости
     
Погода
Погода в Киеве

влажность:

давление:

ветер:

Все материалы раздела Мнения являются личным мнением пользователей сайта, которые определены как авторы опубликованных материалов. Все материалы упомянутого раздела публикуются от имени соответствующего автора, их содержание, взгляды, мысли не означают согласия Редакции сайта с ними или, что Редакция разделяет и поддерживает такое мнение. Ответственность за соблюдение законодательства в материалах раздела Мнения несут авторы материалов самостоятельно.